買“小產權房”不僅不能拿到房產證，房子也有可能被拆除……廣州市國土房管局近日發出《關于不要購買“小產權房”的公告》，提醒市民不要參與小產權房買賣。(詳見6月17日《羊城晚報》)
“小產權房”流轉要“轉正”尚有收益、土地規劃、城市規劃等若干座大山需要翻越，在各層面未梳理清楚之前，政府針對“小產權房”發出明確的《關于不要購買“小產權房”的公告》是完全可以理解的。
“小產權房”一般指在集體所有土地上建設并出售的住宅，這里的集體所有土地包括集體經營性建設用地和農民宅基地。這些房屋往往位于城市邊緣甚至中心，價格不及周圍國有用地上住宅的一半，對深受高房價之苦的城市居民產生了莫大的吸引力。在國土行政主管部門全面封禁小產權房建設和轉讓的今天，對普通民眾而言，“小產權房”的問題可能更多的是能不能買，現在買了未來能不能“轉正”。這里我們試圖通過分析“小產權房”到底違反了什么來探討“小產權房”可能的歸宿。
“小產權房”流轉違法并非建國以來一直如此，事實上，這一規定的存在到現在只有10年。經全國人大常委會第二次修訂后的《土地管理法》于1999年元旦起施行，刪去了原《土地管理法》(1986)中第四十一條關于城鎮非農業戶口的居民在集體土地上建房的許可性規定，增加了第四十三條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的新規定，還新增加了第六十三條，即規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。自此集體土地上的“小產權房”轉讓、出租均屬違法。這一規定進一步在1999年5月6日制定的《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》(國辦發[1999]39號文件)中加強。39號文第二條明確規定，農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。在當時土地利用總體規劃的制定和執行尚不規范的情況下，不允許城鎮戶口的居民新建或購置“小產權房”，的確有利于保護耕地，減少計劃外農用地向建設用地的轉變。同時值得注意的，還有1998年全面加速的住房商品化這一背景。為了配合推動住房商品化，出臺的并不只有取消福利分房等和住房直接相關的規定，更有一系列制度、產權的調整，而禁止“小產權房”入市顯然也是相關配合措施之一。應該說，1999年推出的“小產權房”禁止流轉政策的初衷很大程度上就是為了維護城市土地和房產市場的秩序并保障其收益，在討論其歸宿時，城市收益也必將是首先需要解決的問題。
除了違不違法的問題，“小產權房”還面臨違不違規的問題。任何建設必須同時符合土地利用規劃和城市規劃，也即首先建設利用的必須是建設用地，其次要符合城市規劃關于地塊的控制性要求，如使用性質、容積率、綠地率等等。對于前者，大量農村建設用地，特別是以留用地形式獲取的經營性建設用地尚未解決其農轉用(農用地轉建設用地)指標問題，換言之，不管其實際利用情況如何，地塊在土地利用規劃中仍被劃作農地(極少數也可能是未利用地)，因此其上的建設是不可能獲頒土地使用證的。另一方面，農民享有且只享有一戶可審批一處宅基地的法定權利，當農民在自己的宅基地以外建設住宅并出售的時候，也是難以拿到土地使用證的。
城市規劃的意義則在于通過對城市空間布局的規劃和對單獨地塊設計要點的控制，保障公共設施提供和城市整體環境。對于集體所有土地在很長一段時間里面規劃管控是相對較松的，這在很大程度上也是導致城中村或城邊村建筑密度高、公共設施匱乏的重要原因。“小產權房”正是處在這樣的片區中，使得其本身就帶有城中村內建筑的種種違規問題———比如在集體經營性建設用地上興建的“小產權房”使用性質不符合要求，在宅基地上興建的 “小產權房”往往大大超出農村住宅只可建設“三層半”的規定。而在城鄉統籌規劃和控制性詳細規劃逐漸覆蓋所有建成區的今天，城中村，連帶其中所有“小產權房”面臨的是如何改造的問題，已有建筑的相關規劃許可證明都處在暫停狀態，更遑論新建。不但如此，“小產權房”往往還涉及土地并宗與二次開發，由此帶來的規劃的調整也絕不是城市規劃主管部門在對城中村的處理方案未明確之前所愿意面對的。
事實上，這還只是從城市宏觀層面解讀“小產權房”，對村莊而言，分地與分權如何協調，也即非本村人口購買村內房屋后是否可以享有分紅、選舉等相關權益，都還沒有定論。顯然，“小產權房”流轉是一個牽一發而動全身的操作。這是因為宅基地所涉及的不僅僅是土地和其上建筑物本身，它所代表的“戶”的概念還直接與經濟和政治權利相掛鉤。它所影響的不僅僅是村內建設本身，也涉及到整個城市層面的土地利用與規劃控制。
可以說，“小產權房”流轉要“轉正”尚有收益、土地規劃、城市規劃等若干座大山需要翻越。在各層面未梳理清楚之前，政府針對“小產權房”發出明確的《關于不要購買“小產權房”的公告》是完全可以理解的。(劉宣 中山大學土地研究中心)
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