4萬億投資計(jì)劃給土地利用提出了“開源節(jié)流”的新課題。近期國土資源部土地利用司的十余位專家“南下北上”調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前在土地二級市場仍有大量閑置土地。國土資源部法律中心專家顧問楊重光等專家認(rèn)為，應(yīng)建立一個(gè)規(guī)范的“土地流轉(zhuǎn)二級市場”，盤活閑置資源，破解4萬億投資用地矛盾。
二級市場大量閑置土地亟待盤活
“3月中旬剛結(jié)束了調(diào)研，正在匯總材料。”調(diào)研參與者、國土資源部法律中心專家顧問楊重光教授近日表示，為摸清經(jīng)濟(jì)下行對地方用地情況帶來的實(shí)際影響，國土資源部于3月份組織了兩路調(diào)研隊(duì)伍，分赴廣東東莞和黑龍江哈爾濱兩地進(jìn)行調(diào)研。東莞和哈爾濱被選為此次調(diào)查的重點(diǎn)，與這兩地同屬于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級重點(diǎn)地區(qū)，一南一北分布可以反映當(dāng)前經(jīng)濟(jì)局勢下用地全貌的因素有關(guān)。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前在土地二級市場仍有大量閑置土地亟待盤活。楊重光在廣東東莞市調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)，眾多出口加工型企業(yè)受累于全球金融危機(jī)，或倒閉或遷出，致使大量廠房及辦公用地閑置，這不但影響到“收租型”地方經(jīng)濟(jì)，更給產(chǎn)業(yè)和用地結(jié)構(gòu)調(diào)整設(shè)置了現(xiàn)實(shí)壁壘。
“這種閑置肯定會推動下一步政策的制定。”楊重光透露，自3月中旬就開始的這次南北調(diào)研，主要目的在于摸清土地存量。對東莞的調(diào)研持續(xù)了1個(gè)多星期，在3月15日前后結(jié)束。調(diào)研組走訪了很多開發(fā)商和村鎮(zhèn)辦事處、農(nóng)民家庭。最讓調(diào)研組感觸的是，經(jīng)濟(jì)下行現(xiàn)實(shí)使當(dāng)?shù)睾芏鄰S房、土地閑置，一些依靠出租廠房、住宅為生的當(dāng)?shù)鼐用裆?jì)受到影響。
“存在這樣的情況說明土地資源沒有得到充分有效利用。在‘?dāng)U內(nèi)需、保增長’的背景下，地方政府用地指標(biāo)十分緊張，而這些廠房資源閑置，對土地利用來說是浪費(fèi)。”中國土地勘測規(guī)劃院副工程師鄒曉云表示，“擴(kuò)內(nèi)需”投資主要是基礎(chǔ)設(shè)施投資，占用的土地多為城市邊界范圍外的土地，尤其是耕地，這對地方政府的用地指標(biāo)影響比較大。目前，地方政府有限的用地指標(biāo)只能優(yōu)先保證中央投資項(xiàng)目地方的投資項(xiàng)目，只能尋求限制用地等資源解決。
住宅用地二級流轉(zhuǎn)需建立統(tǒng)一規(guī)范政策
隨著4萬億投資保增長計(jì)劃的逐一落實(shí)，用地指標(biāo)日漸趨緊已是不爭的事實(shí)。但像東莞這樣土地一經(jīng)拍賣，即便閑置也沒法再收回的局面，在全國各地屢見不鮮。因而，在楊重光等專家看來，建立一個(gè)規(guī)范的“土地流轉(zhuǎn)二級市場”，將成為破解4萬億投資用地矛盾的關(guān)鍵。
對于住宅用地的二級流轉(zhuǎn)，楊重光認(rèn)為更有必要建立統(tǒng)一的規(guī)范政策。中央4萬億投資計(jì)劃里面，有相當(dāng)部分涉及棚戶區(qū)改造，這實(shí)際上也是一種土地置換。
楊重光在深圳調(diào)研時(shí)還發(fā)現(xiàn)，由于2007年眾多房地產(chǎn)企業(yè)高價(jià)拿地，地價(jià)下降后無力入市，目前在深圳局部地區(qū)已經(jīng)形成相對的土地閑置。而對于這部分市場壓力的釋放，地方政府目前除了允許企業(yè)緩繳土地出讓金、延期開發(fā)外，似乎再想不到更好的辦法。在楊重光看來，鼓勵(lì)企業(yè)間“互通有無”的二級市場交易，或許不失為破解之法。
楊重光表示，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來講，土地二級市場的流轉(zhuǎn)將來一定要進(jìn)行很好的研究，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市。就目前來看，要規(guī)范土地二級流轉(zhuǎn)，需要考慮的問題有很多。比如首先要摸清情況，到底有多少二手地閑置在政府或企業(yè)手里；其次，對于二手地的使用年限和價(jià)格參照要有清晰界定，比如工業(yè)用地是50年使用權(quán)，如果轉(zhuǎn)讓時(shí)剩余時(shí)間不到50年了，是延長時(shí)間再轉(zhuǎn)讓，還是按照剩余年限計(jì)算價(jià)格，這都需要政策有明確規(guī)定。
土地雙軌制是一個(gè)重要障礙
“這個(gè)市場不是完全由政府主導(dǎo)交易的，而是在土地權(quán)利人之間相互轉(zhuǎn)讓。”楊重光表示，土地流轉(zhuǎn)二級市場如果能夠搞活，將直接關(guān)系到地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因此他斷言：“將來這塊兒肯定要出政策。”
據(jù)記者了解，目前土地交易政策更多關(guān)注的是一級市場，土地二級流轉(zhuǎn)還未被納入統(tǒng)一的政策視野。這類交易大都在私下里進(jìn)行。相比于工業(yè)用地，目前住宅、商業(yè)等經(jīng)營性用地二級地塊交易相對活躍，且以股權(quán)交易為主。
“我們呼吁、歡迎建立二級土地交易市場。”一家北京房產(chǎn)公司的銷售副總經(jīng)理彭先生對記者說：“我們這樣資金實(shí)力雄厚的企業(yè)希望、歡迎建立完善的土地二級市場，這樣，我們就多一個(gè)選擇。而且政府出面，企業(yè)也可以降低交易風(fēng)險(xiǎn)。”這代表了很多大企業(yè)的心聲，這些發(fā)展良好的房地產(chǎn)開發(fā)商們希望能多渠道拿到土地。在這些企業(yè)看來，政府出面建立的完善的二級土地交易市場，交易成本相對較低，風(fēng)險(xiǎn)也小得多。而企業(yè)間進(jìn)行項(xiàng)目收購，不僅手續(xù)煩瑣、要求四證齊全，還有會計(jì)、法律等等一系列環(huán)節(jié)，這其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)都不能出問題，交易起來非常麻煩。
其實(shí)，從技術(shù)上來說，建立一個(gè)二級土地交易市場并不難，只要在產(chǎn)權(quán)交易中心下設(shè)一個(gè)土地交易中心即可。但是，建立完善的土地二級交易市場的困難并不只來自技術(shù)，還有很多其他因素。
彭先生對記者說：“目前的土地實(shí)際上是雙軌的，去年7月全部招標(biāo)前，很多土地是協(xié)議出來的，地價(jià)非常便宜。但是，招標(biāo)后，地價(jià)相對就很高。兩種供地渠道不同，地價(jià)不同，實(shí)際上形成了土地的雙軌制。這需要時(shí)間來消化，事實(shí)上存在的土地雙軌制是一個(gè)重要的障礙。這是政府方面所要考慮的。”
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