梳理2008大部制改革“加減法”
國務院46個部門法制職能均有增加 職責交叉地帶多被消除化解
1月14日，中央政府門戶網(wǎng)站發(fā)布了一條簡短的消息，稱上海、重慶、陜西、河南、寧夏、云南、吉林7個省區(qū)市的政府機構改革方案已經(jīng)獲批。另有10個省區(qū)市的改革方案已上報中央編辦待批。
分析人士認為，這則短消息的分量可不輕，它意味著“全國范圍的新一輪地方政府機構改革已進入最后審批和實施階段”。在此之前，國務院第一批46個部門已按新“三定”規(guī)定各司其職。
以往叫“三定”方案，此次改稱“三定”規(guī)定，兩字不同，但意義重大。當記者請國家行政學院教授楊小軍對2008年的這項“深水作業(yè)”作出回顧時，他將分析的重點放在了“三定”規(guī)定上。
“這種文字變化的核心意圖在于，一是把過去完全內(nèi)部、不公開的事項改為對外公開，不僅方便了公眾了解部門職能，而且也便于人們辦理相關事務和便于監(jiān)督；二是可以增強‘三定’的穩(wěn)定性、嚴肅性和權威性。這對于部門正常運轉(zhuǎn)和職能劃分、維護其權威性和穩(wěn)定性非常重要，是法治政府的應有之義。”楊小軍說。
明確政府的法制職責，行政人員就有了應當作為和承擔責任的雙重壓力，這樣就會有人去思考謀劃政府法制工作，有人去推動依法行政工作
觀察新劃定的“跑道”不難發(fā)現(xiàn)，政府部門法制職責得到了全面強調(diào)。比如，幾乎所有部門都設有政策法規(guī)司或法規(guī)司、條法司、法制司等；國家發(fā)改委、國家民委、財政部、人保部、環(huán)境部、衛(wèi)生部等眾多部門還設有監(jiān)督檢查、監(jiān)察司局等。
“國務院46個部門的法制職能都有增加或加強。”楊小軍說，從文字規(guī)定上看，數(shù)量明顯增加；從職能方面看，包括了立法性職能、監(jiān)管性職能、推進依法行政工作性職能、部門法律事務性職能、責任性職能等幾個方面。
在部門法制職能中，絕大多數(shù)部門都明確規(guī)定了對規(guī)范性文件的審核職能，而不僅限于起草立法和制定規(guī)章方面的工作。楊小軍認為，這對于改變“紅頭文件”又多又濫現(xiàn)狀、推進政府機關嚴格發(fā)布規(guī)范性文件，具有實質(zhì)意義。
一些部門還明確把推進部門、行業(yè)的法制建設工作列入了部門法制職能之中。在楊小軍看來，這項綜合性法制工作職能的確定，使得推動全部門、全行業(yè)法制建設有了明確的依據(jù)，對持續(xù)推進政府法制工作具有積極作用。
楊小軍認為，通過“三定”將部門法制職能具體化、固定化，行政人員就有了應當作為和承擔責任的雙重壓力，這樣就會有人去思考謀劃政府法制工作，有人去推動依法行政工作，有人去履行監(jiān)管職責，有人去辦理法律事務等等。
仔細研究部門“三定”規(guī)定，也有些問題值得研究。
楊小軍說：“一些過去已經(jīng)明確的法制職能，現(xiàn)在反而沒有了。例如，對于涉及法律適用的工作解答職能，有些部門就沒有再規(guī)定，這似有不妥。”
大部制改革解決了一些長期存在的職責交叉問題，但想要借此徹底杜絕職責權限沖突是一種天真的想法
為攻克長期羈絆行政效能的行政機關職權重疊交叉問題，此次“三定”拿出的解決對策，一是堅持一件事情原則上由一個部門負責，二是確需多個部門管理的事項，明確牽頭部門，分清主次責任，三是健全部門間協(xié)調(diào)配合機制，形成工作合力。
“雖然有這些實質(zhì)性措施，但是否就能解決職能交叉問題呢？我認為還有待于進一步實踐和觀察。”楊小軍說。
學者持有保留態(tài)度是有道理的。職責交叉問題由來已久，“冰凍三尺非一日之寒”，要消除化解也絕非可簡單到“畢其功于一役”。
職責不清的后果就是，當有利可圖時，行政管理“一哄而上”，政出多門、重復執(zhí)法屢見不鮮，令管理相對人無所適從；當無利可圖時，行政管理“踢皮球”，群眾投訴的問題解決不了，相互推諉，無人問津。
按照此次“三定”規(guī)定，中央編辦有關負責人解釋稱，一些長期存在的職責交叉問題得到較好解決。比如，在電影、音像制品、動漫和網(wǎng)絡游戲管理方面，明確動漫和網(wǎng)絡游戲管理職責統(tǒng)一由文化部承擔，電影管理職責統(tǒng)一由廣電總局承擔，音像制品管理職責統(tǒng)一由新聞出版總署承擔；在食品安全監(jiān)管方面，明確衛(wèi)生部負責食品安全的綜合協(xié)調(diào)，工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品局等部門各負其責等。
北京行政學院法學部教授金國坤認為，“行政管理的專業(yè)化分工與社會經(jīng)濟事務的錯綜復雜性和相互關聯(lián)性之間的矛盾，是產(chǎn)生部門間權限沖突的根源”。
此次大部制改革通過建立健全“部際協(xié)商機制”和“部際聯(lián)席會議制度”來強化政府部門間的關系協(xié)調(diào)，被學者們普遍認為是有創(chuàng)意的。
但金國坤提醒說：“想要通過大部制改革徹底杜絕職責權限沖突是一種天真的想法。只要專業(yè)分工存在，權限沖突就無可避免。大部制改革只能減少部門間權限的沖突，而不能完全消滅沖突。”
長期以來，在政府運行中確實存在著一些權責脫節(jié)、重權輕責、缺乏監(jiān)督，有利的事情爭著管、出了問題沒人管的現(xiàn)象。明確和強化部門責任，是這次“三定”要著力解決的重要問題
余功安是湖北省隨州市社會保險事業(yè)中心綜合科的一名普通公務員。除了駕駛員的身份，他還要協(xié)助整個中心的后勤保障工作和接待工作，更重要的是，他每天還需到社會保險事業(yè)中心的綜合服務大廳做醫(yī)療保險的結(jié)算工作，同時還要時刻接受綜合科指派的臨時任務。
像余功安這樣繁忙的“一人三責”的公務員是隨州大部制改革的產(chǎn)物。
從國務院46個部門的新“三定”規(guī)定來看，“一部多責”的情形也很普遍，“承擔……責任”字樣頻繁出現(xiàn)，非常搶眼。比如，國土資源部不僅需要負責大量的監(jiān)管工作，還要承擔規(guī)范國土資源管理秩序的責任；承擔全國耕地保護的責任；承擔節(jié)約集約利用土地資源的責任……這意味著如果出了問題，國土資源部部長要負全責。
大部制改革后，凡是在老百姓眼里認為有實權的部門，大多數(shù)被明確賦予了相應的行政責任。
中國政法大學教授石亞軍曾對全國14個省市自治區(qū)四級政府和香港、澳門特區(qū)政府做過大規(guī)模調(diào)查，他發(fā)現(xiàn)，目前我們的政府權責關系脫節(jié)比較嚴重，要么權力很大，缺乏責任約束，要么責任重大，沒有權力配套。
“長期以來，在政府運行中確實存在著一些這樣的現(xiàn)象。”中央編辦有關負責人稱，明確和強化部門責任，是這次“三定”要著力解決的重要問題。
楊小軍說，法治政府必須是責任政府。2008年，針對我國發(fā)生的一系列食品安全、生產(chǎn)安全事件，相關政府人員引咎辭職，行政問責彰顯力度。
“明確和強化部門責任，有利于增強政府部門及其工作人員的責任意識和服務意識，提高政府的執(zhí)行力和公信力，同時也為推行行政問責制、加強責任追究提供了必要的依據(jù)。”中央編辦有關負責人表示。
楊小軍認為，在目前正在進行的地方“三定”中，地方政府在法制職能配置上，應當特別注意過程公開。在擬定“三定”規(guī)定過程中，就應該公開征求意見，不但在部門間而且應當面向全社會。
“第二個要注意的問題是，把那些非法制方面的職能，如起草領導講話、報告等，從法制機構的職能中剔除出去。”楊小軍說。
監(jiān)管職能的規(guī)定也要特別重視。楊小軍認為，在機構職能分配上，不宜讓一個機構既負責監(jiān)管又負責保障，這會有礙于監(jiān)管職能的發(fā)揮。
“最后，還應當特別重視行政責任的規(guī)定，無論是部門主要職責還是部門內(nèi)設機構，都應當非常清楚地規(guī)定在法制工作方面的責任范圍、責任目標和責任主體。”楊小軍說，只有明確具體的責任機構和責任人，相關工作才會有考核標準，行政問責也才能有堅實的基礎。(本報記者 李立)
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