編者按：“龍?zhí)住睋屃恕爸鹘恰钡膽蚍荩?dāng)土地改革的真正主角——農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)尚未實(shí)質(zhì)推進(jìn)的時(shí)候，倒是龍?zhí)住皳屃藨颉薄腔鹆窃男‘a(chǎn)權(quán)房，迫使決策層不得不率先出手，解決問(wèn)題。小產(chǎn)權(quán)只是中國(guó)土地制度問(wèn)題的冰山一角，與此同時(shí)推進(jìn)的還有土地管理法的改革推進(jìn)。中國(guó)土地制度的改革，從來(lái)不能給予過(guò)高的期望，在這個(gè)各方利益糾結(jié)難以理順的領(lǐng)域，我們似乎可以窺見(jiàn)中國(guó)體制改革的共性，而這恰是關(guān)注小產(chǎn)權(quán)房未來(lái)命運(yùn)的價(jià)值所在。
盛夏八月，小產(chǎn)權(quán)房將迎來(lái)生死定奪的關(guān)鍵時(shí)刻。在此之前，一份由國(guó)土資源部成文的小產(chǎn)權(quán)房調(diào)查報(bào)告已經(jīng)上報(bào)國(guó)務(wù)院，2008年8月，國(guó)務(wù)院將根據(jù)這份報(bào)告，對(duì)大有“星火燎原”之勢(shì)的小產(chǎn)權(quán)房做出最后處置。作為頭頂18億畝耕地紅線的土地主管部門(mén)，國(guó)土資源部似乎更傾向于用“新老劃斷”的方式，在維持現(xiàn)有土地制度與社會(huì)和諧穩(wěn)定之間，努力尋求平衡。
新老劃斷求平衡
2008年夏初，北京市政府批轉(zhuǎn)的一則北京市發(fā)改委文件，讓人看到了小產(chǎn)權(quán)房合法化甚至流轉(zhuǎn)的些許可能。因?yàn)槭掳l(fā)于小產(chǎn)權(quán)房存量較大的北京，故此令人猜測(cè)頗多。
文件題為《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市第一道綠化隔離地區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，在這份文件當(dāng)中，明確提出有條件地允許已轉(zhuǎn)讓的農(nóng)民自住房上市交易，而建設(shè)于宅基地上的“農(nóng)民自住房”，恰恰就是另一種情況的小產(chǎn)權(quán)房——合法化的信號(hào)似乎已經(jīng)十分明朗。
然而，事實(shí)卻并非如此。“這主要是針對(duì)綠化隔離帶占地區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民及其住房的，屬于一項(xiàng)特事特辦的政策，并不意味著小產(chǎn)權(quán)房的政策有任何的調(diào)整。目前，對(duì)于綠化隔離帶以外的農(nóng)村居民住房，仍然執(zhí)行既有的土地管理和農(nóng)村宅基地政策。”北京市國(guó)土局的一位官員向記者解釋?zhuān)朔菸募⒉荒芸醋鍪欠砰_(kāi)小產(chǎn)權(quán)房的限制。
不過(guò)，這并不影響國(guó)土資源部對(duì)小產(chǎn)權(quán)房處置方式的探索。一位接近國(guó)土資源部的消息人士告訴記者，在提交國(guó)務(wù)院的報(bào)告中，國(guó)土資源部提出了處置小產(chǎn)權(quán)房的相應(yīng)“原則建議”，其中之一便是新老劃斷——對(duì)于在建、新建小產(chǎn)權(quán)房，一律嚴(yán)格查處、整頓；而對(duì)于已經(jīng)形成規(guī)模性入住的小產(chǎn)權(quán)房，則要妥善予以處理。
“這其中有一個(gè)基本條件，就是符合土地利用規(guī)劃和城市發(fā)展總體規(guī)劃，但在土地屬性仍為非國(guó)有建設(shè)用地上形成規(guī)模入住的小產(chǎn)權(quán)房，要妥善處理。”他解釋道。
目前，由于中國(guó)城市化進(jìn)程速度較快，而同時(shí)又采取了最嚴(yán)格的土地保護(hù)制度，嚴(yán)格控制農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。在很多規(guī)劃中已經(jīng)列入城市區(qū)劃的范圍內(nèi)，仍然存在著大量未履行轉(zhuǎn)用手續(xù)而繼續(xù)保持著非城鎮(zhèn)建設(shè)用地屬性的土地，而在這一類(lèi)土地上，即有大量小產(chǎn)權(quán)房存在。
消息人士透露，對(duì)于這部分小產(chǎn)權(quán)房，很可能采取補(bǔ)繳部分土地出讓金的形式，使其獲得合法身份。“對(duì)于那些新建的小產(chǎn)權(quán)房,一定會(huì)堅(jiān)決處理。”國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)張新寶強(qiáng)調(diào)。
針對(duì)重點(diǎn)城市解決
對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房，無(wú)論是國(guó)土資源部還是國(guó)務(wù)院，態(tài)度向來(lái)強(qiáng)硬。但這一次，促使國(guó)土資源部尋求小產(chǎn)權(quán)房處置方式的，是全國(guó)大量小產(chǎn)權(quán)房“既成事實(shí)”的現(xiàn)狀，上述接近國(guó)土資源部的人士透露，小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到中國(guó)村鎮(zhèn)住房總量的20%。
“這次調(diào)查工作的主要方式是抽樣，不是普查。”日前，針對(duì)已經(jīng)呈送國(guó)務(wù)院審閱的有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的調(diào)查報(bào)告，國(guó)土資源部的一位官員向記者解釋。據(jù)了解，這次調(diào)查工作的抽樣城市主要集中在北京、天津、上海、重慶、廣州、濟(jì)南等城市，國(guó)土資源部認(rèn)為，這些樣本城市的情況，能夠比較全面的反映前小產(chǎn)權(quán)房在全國(guó)的現(xiàn)狀。
記者了解到，這份調(diào)查報(bào)告中，在提出解決方案的建議之前，首先對(duì)全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀進(jìn)行了陳述，并指出了相對(duì)問(wèn)題比較集中的幾個(gè)城市，以利于此后具有針對(duì)性地安排處置方式。
接近國(guó)土資源部的消息人士告訴記者，報(bào)告中“點(diǎn)明”小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題比較集中的城市包括北京、天津、濟(jì)南、鄭州等。其中的規(guī)律是城市規(guī)模越大、城區(qū)擴(kuò)張速度越快、小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題也就越突出。
這份報(bào)告所針對(duì)的小產(chǎn)權(quán)房，主要是指開(kāi)發(fā)、建設(shè)在農(nóng)村集體建設(shè)用地以及農(nóng)用地上，銷(xiāo)售給非農(nóng)業(yè)人口的住房。上述人士表示，對(duì)于這幾個(gè)城市小產(chǎn)權(quán)房的保有總量達(dá)到什么樣的水平，他不便透露，但“已經(jīng)到了非處理不可的程度”了。
“很多近郊的小產(chǎn)權(quán)樓盤(pán)有了很長(zhǎng)的歷史，已經(jīng)入住了不少城鎮(zhèn)居民，報(bào)告里面也重點(diǎn)反映了這一情況，因?yàn)橹醒胍髽?gòu)建和諧社會(huì)，因此，在小產(chǎn)權(quán)房的處置過(guò)程中，要充分注意這一點(diǎn)的影響，報(bào)告還指出在北京、濟(jì)南等城市，這一問(wèn)題比較突出。”這位消息人士稱。
實(shí)際上，此項(xiàng)調(diào)查早在2007年下半年就陸續(xù)展開(kāi)，此間，國(guó)務(wù)院多次明確下發(fā)文件，強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房不具有合法性，違反現(xiàn)行的土地管理制度，要堅(jiān)決予以整頓。不過(guò)，對(duì)于已經(jīng)形成規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房究竟總體現(xiàn)狀如何，國(guó)務(wù)院也十分關(guān)心，而國(guó)土資源部的此份調(diào)查報(bào)告，恰恰是要首先回答國(guó)務(wù)院的這個(gè)問(wèn)題。
商業(yè)開(kāi)發(fā)禁區(qū)
“無(wú)論最終國(guó)務(wù)院批復(fù)的處理意見(jiàn)是怎樣的，開(kāi)發(fā)商肯定都不能介入小產(chǎn)權(quán)的處置，更不可能以后介入進(jìn)行開(kāi)發(fā)。”張新寶明確表態(tài)。
實(shí)際上，目前北京、鄭州等地的小產(chǎn)權(quán)房，有大量案例，都是由開(kāi)發(fā)商與當(dāng)?shù)鼗鶎哟迕窠M織合作開(kāi)發(fā)，在部分解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民居住條件改善問(wèn)題之外，大部分用于對(duì)城鎮(zhèn)居民進(jìn)行銷(xiāo)售，不少國(guó)土系統(tǒng)的官員都在一定程度上認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題之所以大規(guī)模集中出現(xiàn)，而且愈演愈烈，很大程度上與商業(yè)力量的介入有關(guān)。
記者了解到，目前處置小產(chǎn)權(quán)房的主體，主要是當(dāng)?shù)氐膰?guó)土、建設(shè)部門(mén)，以及區(qū)縣級(jí)基層政府。而鎮(zhèn)及鎮(zhèn)以下政府，由于很多屬于小產(chǎn)權(quán)房的受益者，很難在處置的過(guò)程中保持公正，因此未被委以處置權(quán)，至于商業(yè)力量也就更加不予考慮。
“決策層比較傾向的意見(jiàn)是，把現(xiàn)在已經(jīng)形成的問(wèn)題處理妥當(dāng)就視為結(jié)束，未來(lái)也不可能在政策上給小產(chǎn)權(quán)房新的空間，基本原則就是歷史遺留問(wèn)題處置后，嚴(yán)格執(zhí)行既有的土地管理政策與制度。”消息人士稱。
對(duì)于記者關(guān)心的如此處置方式，能夠合法進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的小產(chǎn)權(quán)房總量問(wèn)題，他表示不便透露。而這些房屋的合法化，是否會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)既有的房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生影響，他個(gè)人感覺(jué)影響只是理論層面的——因?yàn)檫@些房屋都已經(jīng)形成入住，即便最終流轉(zhuǎn)，也是個(gè)人的轉(zhuǎn)賣(mài)行為，很難形成規(guī)模效應(yīng)。
“這與開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)的成片開(kāi)發(fā)是兩個(gè)量級(jí)，而政府也不可能允許在兩種不同土地制度上進(jìn)行開(kāi)發(fā)。”他向記者強(qiáng)調(diào)。
相關(guān)鏈接 小產(chǎn)權(quán)房政策流變
2007年6月，原建設(shè)部發(fā)出購(gòu)房風(fēng)險(xiǎn)提示，提醒購(gòu)房者，以城鎮(zhèn)居民身份到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住房，不符合現(xiàn)有土地管理制度的規(guī)定，也就是說(shuō)，城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的行為沒(méi)有法律保護(hù)，也不具備法律效力。
2007年12月，國(guó)務(wù)院總理溫家寶召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)辦公會(huì)研究促進(jìn)節(jié)約集約用地和依法嚴(yán)格管理農(nóng)村集體建設(shè)用地問(wèn)題，會(huì)議明確要求城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”，單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。
2008年1月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，明確指出，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。通知指出，任何涉及土地管理制度的試驗(yàn)和探索，都不能違反國(guó)家的土地用途管制制度。
2008年1月，獲得“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革試驗(yàn)區(qū)”身份的成都、重慶相繼下發(fā)文件，以不同方式試探小產(chǎn)權(quán)房合法化的工作。
2008年6月北京市政府批轉(zhuǎn)北京市發(fā)改委相關(guān)文件，提出對(duì)于處在北京第一道綠化隔離帶區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民就地上樓后，剩余的房屋，可以并入市流轉(zhuǎn)。
2008年7月9日，國(guó)土資源部將有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的調(diào)查情況上報(bào)國(guó)務(wù)院，并提出相應(yīng)解決與處置建議。
2008年7月15日，國(guó)土資源部下發(fā)通知，要求盡快落實(shí)農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證工作，但同時(shí)明確指出，不得為小產(chǎn)權(quán)房辦理任何形式的產(chǎn)權(quán)證明。
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