中國的很多經濟學家因其所倡導的理論而獲得相應的別號，對于光華管理學院名譽院長厲以寧來說，“厲股份”、“厲民營”雖然廣為人知，但他現在更愿意別人叫他“厲三農”。
關注新農村建設、推動城鄉二元體制改革是厲以寧教授近些年投入精力最多的領域。
在他看來，經過近30年的改革努力，計劃經濟的一大支柱——政企不分、產權不明的國有企業體制實行了股份制改造和國有資產的重組，在這方面已經取得了突出成績；但計劃經濟的另一大支柱——城鄉分割，限制城鄉生產要素流動的城鄉二元體制仍未被根本觸及，而這也成為中國經濟和社會走向可持續發展的一大障礙。
如何讓8億農民共享中國近30年改革與發展的成果，已經成為當下中國亟待解決的一個命題。
城鄉二元體制是
計劃經濟的另一支柱
《21世紀》：改革開放30年來，經濟體制改革取得很大成績，國企改革成績顯著。然而，計劃經濟體制的另外一個重要支柱，城鄉二元體制，仍然未被根本觸及。中共十六屆三中全會第一次明確提出要建立有利于逐步改變城鄉二元結構的體制，從此，城鄉二元體制改革被正式提上日程。但城鄉二元體制仍然是目前推進市場經濟改革的主要障礙之一。該如何來突破眼下的困局？
厲以寧：計劃經濟體制實際上有兩個重要支柱：一是政企不分、產權不明的國有企業體制，二是城鄉分割，限制城鄉生產要素流動的城鄉二元體制。這兩個支柱支撐著整個計劃經濟體制的存在和運轉。
城鄉二元結構自古就有。從宋朝算起，至今已有一千年以上的歷史。但當時盡管有城鄉二元結構，卻沒有城鄉二元體制。城鄉二元體制是20世紀50年代后期起才建立的。比如說，北宋南宋交替時期，黃河流域的居民南遷，遷移是自由的，并沒有城市居民只準遷入城市，農村居民只準遷入農村的限制。又比如，清朝中葉東北開禁以后，山東人移居東北，山東的鄉下人可以在東北的城鎮中做學徒、當店員、做工、開店、辦作坊，購房建房；山東的城里人可以在東北鄉村租地、種地、購房購地、建房；人們在城鄉之間可以自由遷徙，不受戶籍束縛。
然而，從1950年代后期起，由于計劃經濟體制的確立，戶籍分為城市戶籍和農村戶籍，城鄉二元體制形成了，城鄉也就被割裂開來了。從這時開始，城市和農村都成為封閉性的單位，生產要素的流動受到十分嚴格的限制。在城鄉二元體制下，城市居民和農民的權利是不平等的，機會也是不平等的。在某種意義上，農民處于“二等公民”的位置。
城鄉二元體制的建立對計劃經濟的存在和延續起著重要的作用。限制城鄉生產要素的流動，以為把廣大農民束縛在土地上，禁錮在農村中，只有這樣，計劃經濟體制才能鞏固，才能維持運轉。
中國的經濟體制改革是從農村家庭承包制的推行開始的。農村家庭承包制調動了農民的生產積極性，并為鄉鎮企業的興起創造了條件，在當時起了推動改革的重要作用。但實行農村家庭承包制只是否定了城鄉二元體制的一種極端的組織形式(人民公社制度)，而沒有改變城鄉二元體制繼續存在的事實，城鄉依舊隔絕，兩種戶籍制度依然存在。而從1984年中共十二屆三中全會以后，改革的中心從農村轉向城市，國有企業體制的改革成為全社會關注的熱點。
從1985年到現在，國有企業體制一直不斷地進行改革。通過國有企業的股份制改造和國有資產的重組，這方面已經取得了很大成績。需要進一步做的，是深化壟斷行業的改革以及加快建設國有資本經營預算制度。然而，計劃經濟體制的另一個重要支柱，即城鄉二元體制，卻基本上未被觸及，至今只能說“略有松動”而已。這里所說的“略有松動”，主要表現與農民可以進城務工，可以把家屬帶進城鎮，城市中的企業可以到農村組織農民生產(如采取訂單農業形式)等等。但這些依然是城鄉二元體制存在的條件下實現的。因此，改革城鄉二元體制，今天已經成為結束計劃經濟體制，完善市場經濟體制的迫切任務。
《21世紀》：我們看到戶籍制度的改革已在推進。但是這似乎并不可能實質性地消滅二元結構。您如何看待這個問題？
厲以寧：城鄉二元體制改革是關系到貫徹科學發展觀，完善社會主義市場經濟體制，協調社會發展，促進社會進步，讓廣大農民共享發展與改革成果的重大舉措，具有深遠的歷史意義。可以肯定地說，城鄉二元體制的改革是繼國有企業體制改革之后另一項帶有根本性質的經濟體制改革。
在現實生活中，人們經常提出的一個問題是如何讓廣大農民共享發展與改革的成果。關鍵在于改革城鄉二元體制，讓農民和城市居民一樣享有同等的權利，擁有同等的機會。這才是城鄉二元體制改革過程中要認真解決的問題。
如果不對城鄉二元體制進行實質性的改革，經濟和社會都難以走上可持續發展道路，社會協調也就難以實現。需要指出的是，提高農民收入，縮小城市和農村的收入差距，是城鄉協調發展中的首要問題，也是經濟和社會可持續發展中應當著力解決的要點。城鄉二元體制不改革，不僅農民收入無法實現較大幅度增長，城鄉收入差距無法有較大程度的縮小，而且鄉鎮、村等基層單位由于自身財力所限，也無法在鄉風文明建設、村容整治、環境保護等方面有較大的進展。
從推進城鎮化的角度來看，城鎮化是伴隨著工業化進程而不斷推進的，但在中國，城鎮化的進度相當緩慢，原因之一在于城鄉二元戶籍制度的存在。城鄉二元戶籍的改革應隨著城鄉二元體制的改革而加速進行，戶籍一元化勢在必行。農民進城的體制障礙將在戶籍走向一元化的過程中逐步消失。
當然，城鄉二元戶籍制度只是計劃經濟體制的一個組成部分，也就是城鄉二元體制的一個組成部分。僅僅走向城鄉戶籍一元化還不足以消除農民進城和加速城鎮化的體制障礙。農村戶籍的背后是土地制度，包括農村土地承包制度和農村宅基地制度。也就是說，城市居民和農民在城鄉二元體制下的差別之一在于農民有承包地和宅基地，以及可以在宅基地上蓋住房。它們既是農民的生產資料，又是生活保障。
土地問題是
二元體制的核心問題
《21世紀》：就您所言，改革城鄉二元體制面臨對當前土地制度的調整，當前的土地制度是經濟體制改革以來逐漸確立的，它對中國經濟的發展有重要貢獻，尤其是土地承包責任制。但現實來看，土地承包制恰恰在一定程度上有成為二元體制的防線之一。您如何看待這個問題？
厲以寧：農村土地承包制，即農村家庭承包制，是中國經濟體制改革初期最重要的，也是最有成效的改革成果。中國廣大農民20多年來能夠解決溫飽問題，農村土地承包制功不可沒。但20多年來的農村實踐同樣表明土地承包制存在著明顯的局限性，而且這種局限性越來越突出。這些局限性是：
第一，一家一戶對土地的承包，使農業的規模經營不容易實現，對土地的規劃使用難以落實，從而使得農業勞動生產率難以有較大幅度的提高。
第二，青壯年農民外出務工之后，農村家庭承包的土地使用效率不高，有些耕地甚至任其荒廢不用。
第三，農村土地承包制的繼續存在不利于有效推進城鄉二元體制改革。農民即使進城務工，仍然把村里的承包土地當成是生活保障的最后防線，萬不得已時仍會回到村里，靠一小塊承包土地維持生活。
《21世紀》：那么，應該如何突破土地承包責任制以應對其所面臨的局限性呢？
厲以寧：當然，在現實情況下，必須慎重對待農村土地承包制。目前取消農村土地承包制是不可行的。因為這樣做不僅會引起農村社會的巨大動蕩，影響社會穩定，而且在取消農村土地承包制之后沒有合適的制度替代物。
一種建議是改行耕地私有化，誰承包土地就改為誰對這塊土地擁有所有權。應當考慮到，如果耕地私有化了，農村社會仍會發生巨大動蕩。比如，一些人由于不了解情況而對政策產生誤解，引發爭論；又如，耕地的質量不同，距離家庭住所遠近不同，農戶之間本來就有爭執，但由于大家都只有使用權而沒有所有權，所以盡管爭執不停，土地仍照舊承包使用。一旦把承包土地改為私有土地，爭執可能擴大，造成社會不安。再從經濟上分析，耕地私有化以后更不容易實現農業規模經營，耕地使用效率更不容易提高，因為相當多的農民會特別珍視私有耕地，寧肯守著這一小塊私有土地而不愿意離開它。
另一種建議是改行耕地國有化并在此基礎上實行永佃制。要知道，多年來農村耕地實行的是集體所有制，雖然集體耕地的所有者一直是模糊的，“集體究竟是誰”這一點從未明確過，但耕地集體所有已實行這么多年了，一旦改為耕地國有，同樣會導致不少人對此不理解，甚至會激化農民同政府之間的矛盾，影響社會穩定。至于永佃制，也會產生新問題。永佃制將被解釋為世代傳襲租佃，這也是推進農業產業規模經營的一種障礙。此外，永佃制之下的農民仍會有人寧肯守著這一小塊永佃田而不愿意離開它。假定只實行耕地國有化，不實行永佃制，問題會更多。因為多年來的實踐已經充分說明，除非在地廣人稀的農業地區，比如黑龍江農墾區，否則國有農場的效率未必高于家庭承包制。
因此，目前可行的做法是：堅持農村基本經營制度，穩定和完善土地承包關系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場。也就是說，目前可以在農村土地承包制不變的條件下，農民根據自愿原則，實行承包土地使用權的流轉，尤其是采取轉包、租賃、土地使用權入股等方式，以促進規模經營，并有助于農民專業合作組織的發展，有助于農業產業化經營和以農產品為經營對象的龍頭企業的發展。有的地區還試行“土地銀行”經營方式，即外出務工的農民或家中缺少勞動力的農戶把所承包的土地存入農村信用社，按年取得利息。
總之，只要承包土地的使用權能夠流轉起來，農村土地承包制的局限性就可以大大減少，而城鎮化的速度也就可以加快。只要城鎮吸納農村人口的能力增大，城鎮建設配套工作基本上能夠適應城鎮人口增加后的新情況，城鄉二元戶籍制度就可以逐漸轉向一元戶籍制度，這樣，城鄉二元體制的改革就可以取得實質性的進展。在這一過程中，進城務工農民的收入也將明顯增加，因為他們除了勞動收入之外，還能得到“財產性收入”，如租金收入、“土地銀行”支付的利息收入、土地使用權入股后的紅利收入等。
抵押的可行性
《21世紀》：在您看來，減少土地承包責任制局限性的可行方法是健全土地承包經營權的流轉市場，農民宅基地也可以進行宅基地置換。然而，農民所承包的耕地和農民的宅基地都是集體所有，農民只有使用權，因此，從所有權的角度來看，農民既不能抵押自己所承包的耕地，也不能抵押自己的宅基地。產權與使用權的矛盾很明顯。您對此有何建議？
厲以寧：農民承包地和宅基地的抵押，是指承包地和宅基地使用權的抵押，不涉及所有權問題。在城鄉二元體制改革過程中，應當容許農民承包地和宅基地使用權的抵押，這是關系到發展農業生產，提高農民收入，便于農民及其家屬進城工作和生活，以及使城鎮化得以有序進行和加速進行的一件大事。
應當重視農民承包地和宅基地(包括上面的房屋)的抵押問題，及早予以落實。無論是外出務工和遷居城鎮的農民，還是繼續留在農村的農民，出于生產或生活的需要，在急需資金時往往借貸無門，因此他們以自家的承包地或宅基地作為抵押而獲得一筆貸款，這是正常的。
以準備進城的農民來說，如果他有可能把承包地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一筆資金，就可以用于在城鎮中購買或租到房屋，也可以用于在城鎮中作為經營店鋪或手工作坊的資本然后陸續償還貸款，這樣，他今后的工作和生活就有保證了。對繼續留在農村中的農民來說，如果他有可能把承包地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一筆資金，可以用于添置農業機械或農業汽車，也可以在農村興建種植蔬菜花卉的塑料大棚，或興建較大的養豬圈、牛棚，以增加產量，提高勞動生產率，增加收入，然后陸續償還貸款。這樣，他今后的工作條件和生活狀況也會大大改善。既然如此，就應當容許農民的土地抵押行為，被加以引導，使土地抵押行為走向規范化。
《21世紀》：在實際操作中，農民承包地和宅基地的抵押，具體有哪些可能的情況？
厲以寧：農民承包地和宅基地(包括上面的房屋)的抵押，實際上包括兩個方面：一是外出務工和準備遷入城鎮或已經遷入城鎮的農民，把承包地和宅基地(包括上面的房屋)抵押出去；二是繼續留在農村的農民，為了生活或生產的需要，把承包地和宅基地(包括上面的房屋)抵押出去。
第一種情況是，外出務工和遷居城鎮的農民的承包地和宅基地的抵押。承包地和宅基地(包括上面的房屋)抵押出去，不等于流轉，因為在抵押之后仍歸原來的使用者使用，而且在償還貸款之后可以贖回。農民應當有權在抵押和流轉之間做出選擇。主要的問題是：農民如果選擇抵押的話，應該抵押給什么人。如果抵押給其他農民，本村或外村的，可能會引起較多的糾紛，甚至成為變相的私人高利貸，而且一旦到期無法贖回，又可能成為私人土地兼并行為。如果抵押給企業，也會出現類似的情況。因此，較好的做法是，組建“土地銀行”之類的農村金融機構，或容許條件較好的農村信用社或鄉鎮銀行兼營農民承包地和宅基地(包括上面的房屋)的抵押業務。
第二種情況是，繼續留在農村的農民的承包地和宅基地的抵押。這同樣涉及抵押給農村中的私人或企業還是抵押給農村金融機構的選擇問題。最不可取的做法是抵押給本村或外村的農民，因為這同外出務工進城的農民把承包地或宅基地抵押出去的情況不同：農民外出務工進城后，抵押了自己的承包地或宅基地，得了一筆錢，在城里工作、生活，即使承包地或宅基地歸了別人，也不至于引起太大的糾紛。而留在村里的農民就不同，一旦抵押后還不清貸款，耕地或宅基地(包括上面的房屋)歸為別人，喪失住所之后的農民怎么生活？所以較好的做法仍是由農村金融機構從事土地抵押業務，以避免私人之間發生糾紛或出現變相的高利貸行為、私人土地兼并行為。
建立農民生活保障制度
《21世紀》：現實中，一個關乎農民切身利益的問題是，土地是農民最重要的生活保障，承包地和宅基地抵押出去之后，如果農民遭遇重大自然災害，如何償還貸款？農民的生活如何得到保障？
厲以寧：如果進行土地抵押的農民家中的主要勞動力因各種原因死亡、殘疾，他們也會淪落到喪失抵押物的地步。因此，農村保險、農業保險實際上是對農民的土地抵押行為的有力支持，也是農民增產增收的保證之一。
可以相信，一旦土地抵押行為規范化了，農村、農業保險工作加強了，農村經濟就增添了活力，不僅外出務工和遷居城鎮的農民受益，繼續留在農村的農民受益，而且城市居民同樣受益。因為農民的收入提高了，城鄉經濟聯系加強了，城鎮化的速度會加快，居民進城也將有序地推進。
《21世紀》：實際上，農民生活保障的建立包含著不同方面的社會保障，比較好的方式是逐漸建立完善的最低生活保障制度，在此基礎上使得農民以及城鎮居民有基本的生活保障。現在問題是，中國還處于工業化中期，有沒有條件建立社會最低保障制度？
厲以寧：西歐國家一般是在工業化后期建立社會最低生活保障制度的，在他們進入社會工業化后期以前，政府承擔的是社會救助而非社會最低生活保障義務。我國目前尚處于工業化中期，那么，有沒有條件在工業化中期資本上建立社會最低保障制度呢？應當說是有條件的。假定城市享受社會最低生活保障的人數為3000萬人，平均每人每年最低生活保障費用為3600元，共需支出1080億元；假定農村享受最低生活保障的人數為6000萬人，平均每人每年最低生活費用為1800元，共需支出1080億元；兩者合計，財政每年支出最多為2160億元，這應當仍在財政可承受的范圍之內。實際上，財政每年支出會低于2160億元，因為享受最低生活保障的家庭并不全是零收入家庭。
《21世紀》：在目前二元體制的前提下，統一建立最低生活保障似乎很不現實，您認為怎樣讓農民也可以享受最低生活保障的發放？
厲以寧：由于城鄉二元體制的存在，以及由于農民承包土地和宅基地實際上包含了最低生活保障的內容，所以目前要基本上建立最低生活保障制度必須在城鄉二元制框架內考慮，而不能等到城鄉二元制結束之后再考慮。換言之，目前還不能實行城鄉一樣的最低生活保障支付標準。
農民使用承包地、宅基地的事實應考慮在內，同時還要考慮到城鄉生活費用的差異。可行的做法是：在一個省、市、自治區范圍內，可以把農村人均最低生活保障支付標準做為基礎，城市最低生活保障支付標準向上浮動一定百分比。由于各個地區生活費差異的存在，無論城市還是農村的人均最低生活保障支付標準都不宜全國統一標準。也可以全國制定一個最低生活保障參數，各省、市、自治區按城鄉在這個參照數的基礎上做一些調整。
農民如果遷居城鎮，并放棄了承包地、宅基地之后，低收入家庭都應享受城市最低生活保障。如果農民進城務工但并未放棄承包地、宅基地的，則不享受城市最低生活保障。而且，只要城市務工收入高于農村最低生活保障支出標準的，也不在農村最低生活保障發放的范圍之內。
假定我國在工業化中期基本上建立了社會最低生活保障制度，那么，隨著經濟持續發展及工業化、城市化的推進，城鄉二元體制改革將在這個過程中取得進展，這也就為我國逐步向城鄉最低生活保障統一支付標準靠攏。再說，隨著國家經濟實力的增強和財政承受能力的增強，社會最低生活保障支付標準是有條件逐步提高的。社會最低生活保障支付標準將隨著職工平均工資和農民平均收入的增加而增加。
《21世紀》：隨著農民承包土地、宅基地制度的改革，以及社會最低生活保障制度的逐漸確立，是不是就能夠解決當下城鄉二元體制帶來的發展難題？
厲以寧：無論是農民承包的耕地入股、農民宅基地的置換，還是農民的承包地、宅基地(包括上面的房屋)作為貸款的抵押物，都需要有法律上的明確界定。既然這些都是城鄉二元體制改革過程中有必要及早解決的問題，可以先在各個改革試驗區范圍內試點，總結經驗，逐步推廣。即使有些做法同現行法律有不一致之處，或者找不到現行法律的依據，這也不妨礙繼續試點，以便以后再修改法律或制定新的法律。中國的經濟體制改革正是這樣一步步走過來的。
可以相信，隨著城鄉二元體制改革的推進，隨著農民承包地的流耕和宅基地置換工作的展開，隨著農民承包地和宅基地抵押問題的解決，農業一定會有很大發展，農民收入會迅速增長，城鎮化速度也一定會大大加快。相應地，城鄉收入差距將會在農民收入增長過程中逐步縮小，由此對中國發展的可持續性推動作用是難以估量的。
這里可以用城鎮化的加速作為例子。前面已經提到，城鎮化之所以進展緩慢，同城鄉二元體制的存在有關，因為這大大限制了農村人口的外遷。也正因為農村人力資源未能充分發揮作用，城鄉收入差距擴大是難免的。何況，即使農民進城后有了工作，子女的就學升學、醫療問題的解決都相當困難，更何況農民難以融入城市社會。所有這些情況，都將在城鄉二元體制改革中發生變化。因此，城鎮化的進展將會是加速度的。
中國經濟增長至今仍是以投資帶動為主，消費，尤其是民間消費，雖然在近年來有所增加，但與投資帶動相比，依舊居于次位。擴大內需是我們面臨的大問題。如何擴大內需？關鍵還在于迅速提高農民收入，改變農民的生活方式，調整農民的消費結構。由于城鄉二元體制改革將導致農民收入的增加和農民生活方式的變化，以及由于社會最低生活保障制度建立而導致社會低收入家庭后顧之憂而逐漸消除，必定會引起內需的大突破。全世界最大的待開發的市場在哪里？就在中國農村。中國的農民，包括遷居到城市的農民和繼續留在農村的農民，是一個數量龐大的“待富”群體，一旦他們走上了小康、富裕的道路，會造成什么樣的結果，我們拭目以待。
|
