壟斷行業改革的關鍵是民營化和競爭，核心是處理好民營化和引入競爭的關系
■2006年5月19日，華中地區第一家民營航空企業——東星航空公司成功首航。
2006年我國壟斷行業在放寬市場準入、改革監管和運營體制、引入非國有資本、建立特許經營制度等方面進行了較大幅度的改革。電力行業掀起了減薪風暴；石化行業開征了“暴利稅”；民營航空公司打破了國內民航市場由國有控股和地方航空公司一統天下的格局；鐵路部門逐漸放開了民資外資的進入；醫院、燃氣、公交、電信等部門的“福利腐敗”也引起了全社會的高度關注，有望得到糾正和解決。但從改革的總體進展以及推進和諧發展的要求來看，不合理的利益格局仍未打破，壟斷行業與國民經濟其他行業之間的不和諧問題依舊突出。一言以蔽之，冰山只動了一角。
為什么用戶利益總被忽視
無可否認，中央管理的壟斷行業在縱向結構和政企關系上進行了較大幅度改革，電信、石油、天然氣、電力等產業甚至進行了分拆和重組。但政企分離在地方與中央層面進展不平衡，分拆重組也沒有打破市場分割和區域壟斷。地方管理的壟斷行業仍然按行政區域和行業限定市場范圍，設計、施工和服務單位依附于壟斷行業主業實施“搭車壟斷”的情況依然存在。公交、燃氣、供水等產業原有壟斷者仍然占有過高的市場份額，新進入者的市場份額過低，防治主導企業濫用市場勢力的法規制度并不健全。
對用戶選擇權的不合理限制嚴重，利益相關方參與有限，公眾利益保障不力更進一步加重了壟斷行業改革的難度。壟斷行業改革涉及各方利益的重新界定和調整，但現有平衡政府、企業、用戶和公眾利益的措施（如聽證等）并不能有效解決目前我國壟斷行業監管過多關注項目投資建設、關注企業利益、忽視用戶利益的現實問題，電信、電力、燃氣等行業均存在沒有按技術提供的可能性放寬用戶選擇權的現象，用戶難以獲得質優價廉的產品和服務。這與美國、歐洲電信、電力、天然氣、郵政服務等專營權不斷弱化甚至取消，用戶可以自行選擇產品或服務供給者的權利形成了鮮明對比。
價格形成和調整過多地考慮企業自報成本，不能有效地激勵經營者降低成本也是壟斷行業改革進展緩慢的重要原因。我國壟斷行業仍然采取以成本為基礎的定價制度，物價管理部門確定電信、供水、燃氣、公交等壟斷行業產品或服務價格水平的依據主要是運營企業自報的成本。近年來設備等固定資產投資成本顯著下降，多數行業產品和服務規模大幅度擴張，單位運營成本下降。但并沒有轉化為價格下降，用戶無法及時、合理地分享技術進步和規模經濟帶來的利益。
導致上述問題的根本原因是壟斷行業改革缺乏總體目標和統籌考慮，缺乏保障改革順利實施的配套機制建設，缺乏對民營化改革和企業行為的監管。因此壟斷行業改革應以促進競爭、擴大民營化、完善監管為重點，健全和推行特許經營制度，引導和推動各類資本進入。
關鍵是民營化和競爭
當前我國壟斷行業正處于規模擴張和制度變革并舉的新階段，因此改革不能涸澤而漁，必須有長期總體考慮。壟斷行業改革的關鍵點是民營化和競爭，核心是處理好民營化和引入競爭的關系。
民營化有狹義和廣義兩個層次含義。從狹義上看，民營化是指政府將壟斷行業的所有權和控制權移交給私人所有者，同時引入更好的公司治理，改進內部效率。政策上，可以將民營化定義為至少出售50％的股份或放棄控股地位。從廣義上看，民營化是指政府作用收縮、市場作用擴大和私有部門擴張的過程，其含義已經不再限于所有權的轉移，租賃、委托經營等可以作為廣義的民營化方式。
民營化作為一個比較新的公共政策工具，已經成為我國壟斷行業改革的主要內容和基本趨勢。我國城市燃氣供應、城市公共交通、電力熱力供應、自來水、污水處理、垃圾處理和通信等領域民營企業參與程度呈現快速增加態勢。壟斷行業民營化與稅收、財政支出等其他公共政策工具一樣，可以用于提高效率、進行收入再分配、調整特定階層的利益，也可以用于彌補投資不足，也可以用于應對壟斷行業經濟技術屬性的變化。但如何使用這個工具，取決于政府的目的和政策。因此政府在選擇民營化之前，應該首先確定該行業民營化的目的，然后根據特定壟斷行業的性質確定民營化的方式。
民營化改革可以在維持壟斷的情況下實施，也可以在競爭環境下實施。我國壟斷行業民營化的目的側重于解決投資短缺問題，并通過改革監管、改進激勵來實現有效的壟斷行業供給。這就要求壟斷行業改革要把引入競爭和民營化有機結合起來，在開放競爭的基礎上實施民營化改革。否則運營者就不必擔心在價格上漲或質量下降時用戶流失，更不會為了占領新的市場和適應消費者的偏好開發新產品或新服務。只有采取措施增強市場的可競爭性，避免民營化造就新的壟斷企業，用戶利益和產業績效才能得到有效提升。所以一定要避免在壟斷環境下推行民營化改革，政府應預先制訂防治經營者實施壟斷行為的規范。
競爭則是一個篩選過程，會使低效率企業失去市場，進而對廠商行為、產業績效、用戶利益和配置效率產生積極影響，把產品或服務價格降低產生的利益傳遞給用戶。但競爭如果沒有民營化改革相匹配，仍無法解決產權本身存在的弊端，生產效率與配置效率將低于競爭與產權良好匹配的狀態。原因在于，競爭對企業效率的影響受政府對企業的干預程度和企業內部治理制度兩方面的牽制。即使在充分競爭的環境下，政府官員通過選擇和決定企業領導人，按照自己的偏好影響和操縱企業經營活動，也經常會損害效率。國有股東對經理人的監督難以達到民營的水平，所有權的差異會成為影響壟斷行業效率的決定性因素。
需要特別強調的是，民營化將改變政府直接從事壟斷行業產品和服務投資與建設、運營的體制，但不會改變壟斷行業的特征，更不意味著政府放棄壟斷行業供給責任。推進壟斷行業改革，政府不能有“甩包袱”的想法，對壟斷行業非經營性項目所需費用、低收入用戶的補貼和必要的改革成本，政府應予以補償，同時仍需不斷加大壟斷行業基礎設施投入。
壟斷行業改革是一個長期、艱巨的任務，不可能一蹴而就。2006年是一個好的開始，我們不僅要看到這一年壟斷行業改革是冰山“只動了一角”，還要看到冰山“已經動了一角”。這說明打破壟斷是全社會共有的心愿和利益訴求，任何力量都無法阻擋。盡管現行改革在健全法規、改善監管、強化激勵、促進競爭方面仍有許多問題亟待解決，但2006年的成果依然值得肯定，2007年的進展也更值得期待。（劉戒驕 中國社科院工業經濟研究所副研究員）
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