二、減災戰(zhàn)略目標和任務
近年來，中國政府在《國家綜合減災“十一五”規(guī)劃》等文件中明確提出“十一五”期間（2006—2010年）及中長期國家綜合減災戰(zhàn)略目標，即：建立比較完善的減災工作管理體制和運行機制，災害監(jiān)測預警、防災備災、應急處置、災害救助、恢復重建能力大幅提升，公民減災意識和技能顯著增強，人員傷亡和自然災害造成的直接經(jīng)濟損失明顯減少。
中國減災的主要任務是：
—加強自然災害風險隱患和信息管理能力建設。全面查明重點區(qū)域主要自然災害風險隱患，基本摸清減災能力底數(shù)，建立自然災害風險隱患數(shù)據(jù)庫，編制全國災害高風險區(qū)及重點區(qū)域災害風險圖。建立自然災害災情統(tǒng)計體系，建成國家、省、市、縣四級災情上報系統(tǒng)，健全災情信息快報、核報工作機制和災害信息溝通、會商、通報制度，建設災害信息共享及發(fā)布平臺，加強對災害信息的分析、評估和應用。
—加強自然災害監(jiān)測預警預報能力建設。在完善現(xiàn)有監(jiān)測站網(wǎng)的基礎上，適當增加監(jiān)測密度，建設衛(wèi)星遙感災害監(jiān)測系統(tǒng)，構建自然災害立體監(jiān)測體系。推進監(jiān)測預警基礎設施的綜合運用與集成開發(fā)，完善災害預警預報決策支持系統(tǒng)。注重加強頻發(fā)易發(fā)災害和極端天氣氣候事件的監(jiān)測預警預報能力建設。建立健全災害風險預警信息發(fā)布機制，充分利用各類傳播方式，準確、及時發(fā)布災害預警預報信息。
—加強自然災害綜合防范防御能力建設。全面落實各項減災專項規(guī)劃，建設好各類減災骨干工程，提高大中型工業(yè)基地、交通干線、通信樞紐和生命線工程的防災抗災能力。按照土地利用總體規(guī)劃要求和節(jié)約集約利用土地原則，統(tǒng)籌做好農業(yè)和農村減災、工業(yè)和城市減災以及重點地區(qū)的防災減災專項規(guī)劃編制與減災工程建設，全面提高災害綜合防御能力。
—加強國家自然災害應急搶險救援能力建設。建立健全統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的災害應急管理體制，形成協(xié)調有序、運轉高效的運行機制。基本形成縱向到底、橫向到邊的自然災害救助應急預案體系。加強中央和地方抗災救災物資儲備網(wǎng)絡建設，提升救災物資運輸保障能力，加強各類骨干搶險救援隊伍和專業(yè)救援隊伍建設，改善減災救災裝備。建立完善社會動員機制，充分發(fā)揮民間組織、基層自治組織和志愿者隊伍在綜合減災工作中的作用。
—加強流域防洪減災體系建設。堅持全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、綜合治理的原則，逐步建成以堤防為基礎、干支流控制性水利樞紐、蓄滯洪區(qū)、河道整治相配合，結合干垸行洪、退田還湖、水土保持等工程措施及防汛抗旱指揮系統(tǒng)和防洪調度管理、洪水風險管理等非工程措施建設，構建較為完善的流域防洪減災體系，保障流域防洪安全。
—加強巨災綜合應對能力建設。加強對巨災發(fā)生機理、活動規(guī)律及次生災害相互關系研究，開展重大自然變異模擬和巨災應急仿真實驗。建立健全應對巨災風險的體制、機制、政策措施和應對方案，開展應對巨災的演練。推進農業(yè)、林業(yè)保險試點，探索建立適合中國國情的巨災保險和再保險體系。加強巨災防御工程建設。建立亞洲區(qū)域巨災研究中心。
—加強城鄉(xiāng)社區(qū)減災能力建設。完善城鄉(xiāng)社區(qū)災害應急預案，組織社區(qū)居民演練。完善城鄉(xiāng)社區(qū)減災基礎設施，創(chuàng)建全國綜合減災示范社區(qū)。全面開展城鄉(xiāng)民居減災安居工程建設。在多災易災的城鄉(xiāng)社區(qū)建設避難場所。建立災害信息員隊伍。加強城鄉(xiāng)社區(qū)居民家庭防災減災準備，建立應急狀態(tài)下社區(qū)弱勢群體保護機制。
—加強減災科技支撐能力建設。加強減災關鍵技術研發(fā)，研究制定國家綜合減災中長期科技發(fā)展戰(zhàn)略。加快遙感、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)和網(wǎng)絡通訊技術的應用。加大綜合減災科技資金投入。加強減災學科建設和人才培養(yǎng)，建設綜合減災的人才培養(yǎng)基地。建設綜合減災的技術標準體系，提高綜合減災的標準化水平。
—加強減災科普宣傳教育能力建設。強化地方各級人民政府的減災責任意識。將減災知識普及納入學校教育內容，納入文化、科技、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”活動，開展減災普及教育和專業(yè)教育，加強減災科普教育基地建設。建設國家減災科普教育支撐網(wǎng)絡平臺。編制減災科普讀物、掛圖或音像制品，推廣地方減災經(jīng)驗、宣傳成功減災案例和減災知識，提高公民防災減災意識和技能。
三、減災法制和體制機制建設
中國注重減災的法制建設，頒布實施一系列減災法律、法規(guī)，逐步把減災工作納入法制化軌道。20世紀80年代以來，頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國防震減災法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防沙治沙法》、《中華人民共和國氣象法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國消防法》和《中華人民共和國抗旱條例》、《中華人民共和國水文條例》、《中華人民共和國防汛條例》、《森林防火條例》、《草原防火條例》、《重大動物疫情應急條例》、《森林病蟲害防治條例》、《地質災害防治條例》、《破壞性地震應急條例》、《水庫大壩安全管理條例》、《人工影響天氣條例》等30多部防災減災或與防災減災密切相關的法律、法規(guī)。中國將根據(jù)減災工作的實際需要，進一步加強減災的法制建設。
多年來，中國政府堅持把減災納入國家和地方可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1994年3月，中國政府頒布《中國21世紀議程》，從國家層面明確減災與生態(tài)環(huán)境保護的關系，把提高對自然災害的管理水平、加強防災減災體系建設以及減少人為因素誘發(fā)和加重自然災害作為議程的重要內容。1998年4月，國家頒布《中華人民共和國減災規(guī)劃（1998—2010年）》，第一次以專項規(guī)劃的形式提出了國家減災的指導方針、發(fā)展目標、主要任務和具體措施。2006年10月，中國政府頒布《國家“十一五”科學技術發(fā)展規(guī)劃》，把建立國家公共安全應急技術體系、提升國家應對公共安全災害事故與突發(fā)公共事件能力作為未來發(fā)展的重點任務之一。2007年8月，中國政府頒布《國家綜合減災“十一五”規(guī)劃》，明確要求地方政府將減災納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。
中國實行政府統(tǒng)一領導，部門分工負責，災害分級管理，屬地管理為主的減災救災領導體制。在國務院統(tǒng)一領導下，中央層面設立國家減災委員會、國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部和全國抗災救災綜合協(xié)調辦公室等機構，負責減災救災的協(xié)調和組織工作。各級地方政府成立職能相近的減災救災協(xié)調機構。在減災救災過程中，注重發(fā)揮中國人民解放軍、武警部隊、民兵組織和公安民警的主力軍和突擊隊作用，注重發(fā)揮人民團體、社會組織及志愿者的作用。
在長期的減災救災實踐中，中國建立了符合國情、具有中國特色的減災救災工作機制。中央政府構建了災害應急響應機制、災害信息發(fā)布機制、救災應急物資儲備機制、災情預警會商和信息共享機制、重大災害搶險救災聯(lián)動協(xié)調機制和災害應急社會動員機制。各級地方政府建立相應的減災工作機制。
—災害應急響應機制。中央政府應對突發(fā)性自然災害預案體系分為三個層次，即：國家總體應急預案、國家專項應急預案和部門應急預案。政府各部門根據(jù)自然災害專項應急預案和部門職責，制定更具操作性的預案實施辦法和應急工作規(guī)程。重大自然災害發(fā)生后，在國務院統(tǒng)一領導下，相關部門各司其職，密切配合，及時啟動應急預案，按照預案做好各項抗災救災工作。災區(qū)各級政府在第一時間啟動應急響應，成立由當?shù)卣撠熑藫沃笓]、有關部門作為成員的災害應急指揮機構，負責統(tǒng)一制定災害應對策略和措施，組織開展現(xiàn)場應急處置工作，及時向上級政府和有關部門報告災情和抗災救災工作情況。
—災害信息發(fā)布機制。按照及時準確、公開透明的原則，中央和地方各級政府認真做好自然災害等各類突發(fā)事件的應急管理信息發(fā)布工作，采取授權發(fā)布、發(fā)布新聞稿、組織記者采訪、舉辦新聞發(fā)布會等多種方式，及時向公眾發(fā)布災害發(fā)生發(fā)展情況、應對處置工作進展和防災避險知識等相關信息，保障公眾知情權和監(jiān)督權。
—救災應急物資儲備機制。已經(jīng)建立以物資儲備倉庫為依托的救災物資儲備網(wǎng)絡，國家應急物資儲備體系逐步完善。目前，全國設立了10個中央級生活類救災物資儲備倉庫，并不斷建設完善中央級救災物資、防汛物資、森林防火物資等物資儲備庫。部分省、市、縣建立了地方救災物資儲備倉庫，抗災救災物資儲備體系初步形成。通過與生產(chǎn)廠家簽訂救災物資緊急購銷協(xié)議、建立救災物資生產(chǎn)廠家名錄等方式，進一步完善應急救災物資保障機制。
—災情預警會商和信息共享機制。建立由民政、國土資源、水利、農業(yè)、林業(yè)、統(tǒng)計、地震、海洋、氣象等主要涉災部門參加的災情預警會商和信息共享機制，開展災害信息數(shù)據(jù)庫建設，啟動國家地理信息公共服務平臺，建立災情信息共享與發(fā)布系統(tǒng)，建設國家綜合減災和風險管理信息平臺，及時為中央和地方各部門災害應急決策提供有效支持。
—重大災害搶險救災聯(lián)動協(xié)調機制。重大災害發(fā)生后，各有關部門發(fā)揮職能作用，及時向災區(qū)派出由相關部委組成的工作組，了解災情和指導抗災救災工作，并根據(jù)國務院要求，及時協(xié)調有關部門提出救災意見，幫助災區(qū)開展救助工作，防范次生、衍生災害的發(fā)生。
—災害應急社會動員機制。國家已初步建立以搶險動員、搜救動員、救護動員、救助動員、救災捐贈動員為主要內容的社會應急動員機制。注重發(fā)揮人民團體、紅十字會等民間組織、基層自治組織和志愿者在災害防御、緊急救援、救災捐贈、醫(yī)療救助、衛(wèi)生防疫、恢復重建、災后心理支持等方面的作用。
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