《國務院關于開展第二次全國土地調查(全文)》
根據《國務院關于開展第二次全國土地調查的通知》(以下簡稱《通知》)的要求，為保證第二次全國土地調查(以下簡稱“第二次土地調查”)順利開展，特制定本方案。
一、第二次土地調查的目的和意義
第二次土地調查作為一項重大的國情國力調查，目的是全面查清全國土地利用狀況，掌握真實的土地基礎數據，并對調查成果實行信息化、網絡化管理，建立和完善土地調查、統計制度和登記制度，實現土地資源信息的社會化服務，滿足經濟社會發展、土地宏觀調控及國土資源管理的需要。
開展第二次全國土地調查，對于貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會，促進經濟社會可持續發展和加強國土資源管理具有十分重要的意義。
(一)開展第二次土地調查，是貫徹落實科學發展觀、加強和改善土地調控、保證國民經濟平穩健康發展的重要基礎。
土地是民生之本，發展之基。土地管理影響著國家經濟安全、糧食安全、生態安全，關系到經濟社會發展全局。掌握真實準確的土地基礎數據，是貫徹落實科學發展觀，發揮土地在
宏觀調控中的特殊作用、嚴把土地“閘門”的重要基礎。開展第二次土地調查，全面掌握建設用地、農用地特別是耕地、未利用地的數量和分布，掌握城鎮、村莊以及獨立工礦區內部工業用地、基礎設施用地、商業用地、住宅用地以及農村宅基地等各行業用地的結構、數量和分布，是科學制訂土地政策、合理確定土地供應總量、落實土地調控目標的重要依據，是挖掘土地利用潛力、大力推進節約集約用地的基本前提，是準確判斷固定資產投資增長規模、及時調整供地方向、政府科學決策的重要依據。
(二)開展第二次土地調查，是保障國家糧食安全、維護農民權益、統籌城鄉發展、構建和諧社會的重要內容。
耕地是糧食生產最重要的物質基礎，是農民最基本的生產資料和最基本的生活保障。我國人地矛盾十分突出，人均耕地僅為1.4畝，不足世界平均水平的40%，且每年呈不斷下降的趨勢。保護耕地是我國的基本國策。開展第二次土地調查，全面掌握全國耕地的數量、分布，開展基本農田狀況調查，將基本農田上圖、登記上證、造冊，是落實最嚴格的耕地保護制度的根本前提，是監督、考核各地耕地和基本農田保護任務目標完成情況、保障國家糧食生產能力的重要內容。開展第二次土地調查，全面查清農村集體土地所有權、農村集體土地建設用地使用權和國有土地使用權權屬狀況，及時調處各類土地權屬爭議，全面完成集體土地所有權登記發證工作，依法明確農民合法土地權益，是有效保護農民利益、維護社會和諧穩定、統籌城鄉發展的重要內容。
(三)開展第二次土地調查，是科學規劃、合理利用、有效保護和嚴格管理土地資源的重要支撐。
運用土地政策參與國家宏觀調控的新形勢、新任務，要求土地管理必須充分應用經濟手段、法律手段、行政手段和技術手段，科學規劃、合理利用、嚴格保護土地資源，保障各項管理扎實有效。應用遙感等先進技術開展第二次土地調查，全面獲取準確、可靠的土地利用數據和圖件，為土地征收、農用地轉用、土地登記、土地規劃、土地開發整理等各項土地資源管理業務提供可靠的基礎支撐和全面的服務，才能不斷提高土地管理水平，提高國土資源管理部門的執政能力。
(四)開展第二次土地調查，是滿足土地管理方式和管理職能轉變的重要措施。
《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》(國發〔2006〕31號)明確規定，“以實際耕地保有量和新增建設用地面積作為土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保有量責任目標考核的依據”，“新增建設用地有償使用費繳納范圍，以當地實際新增建設用地面積為準”。要求必須全面、準確掌握耕地、新增建設用地實際情況，必須及時、快速獲取各類土地數據。開展第二次土地調查，查清各地土地利用的實際情況，建設國家、省、市、縣四級聯網的調查數據庫，建立土地資源信息快速更新機制，為考核各地耕地保護責任目標完成情況、新增建設用地使用費收繳等提供準確依據，是滿足土地管理方式和管理職能轉變的重要措施。
二、第二次土地調查的目標和主要任務
(一)調查目標
根據《通知》要求，第二次全國土地調查的目標是全面查清全國范圍內的土地利用狀況，掌握真實的土地基礎數據，建立和完善我國土地調查、土地統計和土地登記制度，實現土地資源信息的社會化服務，滿足經濟社會發展及國土資源管理的需要。
(二)主要任務
按照國務院《通知》要求，第二次全國土地調查主要任務包括：開展農村土地調查，查清全國農村各類土地的利用狀況；開展城鎮土地調查，掌握城市建成區、縣城所在地建制鎮的城鎮土地狀況；開展基本農田狀況調查，查清全國基本農田狀況；建設土地調查數據庫，實現調查信息的互聯共享。在調查的基礎上，建立土地資源變化信息的調查統計、及時監測與快速更新機制。具體任務如下：
1.農村土地調查
農村土地調查是指對城市、建制鎮以外的土地進行調查。農村土地調查是第二次土地調查的重點任務。按照調查內容，農村土地調查分農村土地利用現狀調查和農村土地權屬調查兩部分。
(1)農村土地利用現狀調查。以1:1萬比例尺為主，以縣區為基本單位，按照統一的土地調查技術標準，以正射影像圖為基礎，實地調查城鎮以外的每塊土地的地類、位置、范圍、面積、分布等利用狀況，查清全國耕地、園地、草地、林地、農村居民點等各類土地的分布和利用現狀。
(2)農村土地權屬調查。農村土地權屬調查主要是查清農村集體土地所有權和公路、鐵路、河流以及農、林、牧、漁場(含部隊、勞改農場及使用的土地)等國有土地的使用權狀況。充分利用土地調查成果，加快推進土地登記發證，完成農村集體土地所有權登記發證工作。
2.城鎮土地調查
城鎮土地調查是指對城鎮范圍以內的土地開展大比例尺調查。依據地籍調查技術規程，充分利用已有地籍調查成果，查清城鎮內部建設用地的使用權狀況，確定城鎮內部每宗土地的界址、范圍、界線、數量、用途等。通過匯總分析，掌握工業用地、基礎設施用地、金融商業服務用地、房地產用地、開發園區等土地利用狀況。
3.基本農田調查
由各地組織，依據本地區的土地利用總體規劃，按照基本農田保護區(塊)劃定資料，將基本農田保護地塊(區塊)落實至土地利用現狀圖上，統計匯總出各級行政區域內基本農田的分布、面積、地類等狀況，并登記上證，造冊。
4.各級土地利用數據庫建設
(1)建立四級土地利用數據庫
按照土地利用數據庫建設標準，以縣(區、市)為單位組織開展土地利用數據庫建設，對土地利用現狀數據、土地權屬數據和基本農田等數據進行管理，滿足縣級日常變更等業務需要；在市級，以市(地、州)為單位，結合市級管理模式，整合各縣級土地利用數據庫，構建市級土地利用數據庫，滿足市級國土資源日常管理需求；以省為單位組織，對市縣級土地利用數據庫全面整合，建立省級土地利用數據庫，滿足省級國土資源管理對土地基礎數據的基本需要。在中央一級，借助現有的網絡系統，由國家組織建立國家級土地利用數據庫，提供對各級土地數據到地塊的查詢檢索、統計匯總、分析輸出、及時調用和定期備案等功能。另外，各級數據庫之間提供訪問和調用接口，滿足數據上傳、接收、交換、備份、更新維護、日常應用等工作需要。
(2)建立市縣地籍信息系統
各市(縣)按照地籍信息系統建設有關技術標準和要求，以市(縣)為單位，組織建立地籍信息系統，對市(縣)地籍調查和地籍測量結果的圖形數據、宗地屬性以及各種表、卡、冊等數據信息進行集中管理，并提供編輯錄入、查詢統計、日常變更、制圖輸出、登記發證以及辦公流程等管理功能，滿足日常業務及管理需求。
5.成果匯總
(1)數據匯集
在土地利用數據庫的基礎上，逐級匯總各級行政轄區內的各類土地利用數據以及基本農田和城鎮建設用地等數據，增加非調查區域的港澳臺地區的土地數據，形成國家及各級行政轄區內的綜合及專題調查匯總成果。
(2)圖件編制
利用數據庫管理和計算機輔助制圖等技術，采用縮編等手段對全國土地調查圖形數據進行整理縮編，編制出國家、省、地(市)、縣級系列土地利用圖件、圖集和各種專題圖件(集)等。
(3)成果分析
根據土地調查結果，結合相關資料信息，開展土地利用狀況分析。對耕地、基本農田等各類土地的數量、分布、利用結構及其變化狀況進行綜合分析，評判土地利用的集約節約程度，預測變化趨勢，為土地開發潛力挖掘，節約集約利用土地資源提出建議。根據土地調查及分析結果，各級國土資源管理部門編制第二次土地調查報告。
為保持調查成果現勢性，從2009年下半年開始，繼續進行每年一次的土地變更調查工作，組織各地對土地利用變化狀況進行全面調查，及時匯總調查成果；國家建立及時監測系統，運用航空(天)遙感等高技術手段，定期對重點地區、重點地類進行變化監測，并周期性覆蓋全國，及時檢查各地變更調查工作情況，并利用監測成果積極做好成果維護和應用工作。制定土地調查、統計、登記相關法律、法規，逐步建立穩定的常設調查隊伍，保障調查經費，進一步完善全國統一的土地調查、統計和登記制度。
三、第二次土地調查的技術路線與方法
(一)技術路線
圍繞第二次土地調查總體目標和主要任務，農村土地調查按照土地調查技術規程，充分利用現有土地調查成果，采用無爭議的權屬資料，運用航天航空遙感、地理信息系統、全球衛星定位和數據庫及網絡通訊等技術，采用內外業相結合的調查方法，形成集信息獲取、處理、存儲、傳輸、分析和應用服務為一體的土地調查技術流程，獲取全國每一塊土地的類型、面積、權屬和分布信息，建立連通的“國家━省━市━縣”四級土地調查數據庫。
城鎮土地調查，嚴格按照全國城鎮土地調查的有關標準，開展地籍權屬調查和地籍測繪工作，現場確定權屬界線，實地測量界址和座標，計算機自動量算土地面積，并以調查信息為基礎，建立城鎮地籍信息系統。
(二)技術方法
1.以航空、航天遙感影像為主要信息源
農村土地調查將以1:1萬比例尺為主，充分應用航空、航天遙感技術手段，及時獲取客觀現勢的地面影像作為調查的主要信息源。采用多平臺、多波段、多信息源的遙感影像，包括航空、航天獲取的光學及雷達數據，以實現在較短時間內對全國各類地形及氣候條件下現勢性遙感影像的全覆蓋；采用基于DEM和GPS控制點的微分糾正技術，提高影像的正射糾正幾何精度；采用星歷參數和物理成像模型相結合的衛星影像定位技術和基于差分GPS/IMU的航空攝影技術，實現對無控制點或稀少控制點地區的影像糾正。
2.基于內外業相結合的調查方法
農村土地調查以1:1萬主比例尺，以正射影像圖作為調查基礎底圖，充分利用現有資料，在GPS等技術手段引導下，實地對每一塊土地的地類、權屬等情況進行外業調查，并詳細記錄，繪制相應圖件，填寫外業調查記錄表，確保每一地塊的地類、權屬等現狀信息詳細、準確、可靠。以外業調繪圖件為基礎，采用成熟的目視解譯與計算機自動識別相結合的信息提取技術，對每一地塊的形狀、范圍、位置進行數字化，準確獲取每一塊土地的界線、范圍、面積等土地利用信息。
城鎮土地調查以1:500比例尺為主，充分運用全球定位系統、全站儀等現代化測量手段，開展大比例尺權屬調查及地籍測量，準確確定每宗土地的位置、界址、權屬等信息。地籍調查盡可能采用解析法。
3.基于統一標準的土地利用數據庫建設方法
系統整理外業調查記錄，并以縣區為單位，按照國家統一的土地利用數據庫標準和技術規范，逐圖斑錄入調查記錄，并對土地利用圖斑的圖形數據和圖斑屬性的表單數據進行屬性聯結，形成集圖形、影像、屬性、文檔為一體的土地利用數據庫。
以地理信息系統為圖形平臺，以大型的關系型數據庫為后臺管理數據庫，存儲各類土地調查成果數據，實現對土地利用的圖形、屬性、柵格影像空間數據及其它非空間數據的一體化管理，借助網絡技術，采用集中式與分布式相結合方式，有效存儲與管理調查數據。考慮到土地變更調查需求，采用多時序空間數據管理技術，實現對土地利用數據的歷史回溯。另外，由于土地調查成果包括了土地利用現狀數據、遙感影像數據、權屬調查數據以及土地動態變化數據等，數據量龐大，記錄繁多，采用數據庫優化技術，提高數據查詢、統計、分析的運行效率。
4.基于網絡的信息共享及社會化服務技術方法
借助現有的國土資源信息網絡框架，采用現代網絡技術，建立先進、高速、大容量的全國土地利用信息管理、更新的網絡體系，按照“國家-省-市-縣”四級結構分級實施，實現各級互聯和數據的及時交換與傳輸，為國土資源日常管理提供信息支撐。同時，借助現有的信息網絡及服務系統，依托國家自然資源和空間地理基礎數據庫信息平臺，實現與各行業的信息共享與數據交換，為各相關部門和社會提供土地基礎信息和應用服務。
四、第二次土地調查的主要成果
通過開展第二次土地調查工作，全面獲取覆蓋全國的土地利用現狀信息和集體土地所有權登記信息，形成一系列不同尺度的土地調查成果。具體成果主要包括：數據成果、圖件成果、相關文字成果和土地數據庫成果等。
(一)數據成果
1.各級行政區各類土地面積數據；
2.各級行政區基本農田面積數據；
3.不同坡度等級的耕地面積數據；
4.各級行政區城鎮土地利用分類面積數據；
5.各級行政區各類土地的權屬信息數據。
(二)圖件成果
1.各級土地利用現狀圖件；
2.各級基本農田分布圖件；
3.市縣城鎮土地利用現狀圖件；
4.土地權屬界線圖件；
5.第二次土地調查圖集。
(三)文字成果
1.綜合報告
(1)各級第二次土地調查工作報告；
(2)各級第二次土地調查技術報告；
(3)各級第二次土地調查成果分析報告。
2.專題報告
(1)各級基本農田狀況分析報告；
(2)各市縣城鎮土地利用狀況分析報告。
(四)數據庫成果
形成集土地調查數據成果、圖件成果和文字成果等內容為一體的各級土地調查數據庫。主要包括：
1.各級土地利用數據庫；
2.各級土地權屬數據庫；
3.各級多源、多分辨率遙感影像數據庫；
4.各級基本農田數據庫；
5.市(縣)級城鎮地籍信息系統。
五、第二次土地調查的組織實施
(一)進度安排
按照國務院要求，從2007年1月起，開始啟動第二次土地調查工作。2007年1月至6月開展第二次土地調查的有關準備工作，完成調查方案編制、技術規范制定，以及試點經驗總結、業務培訓和輿論宣傳等。2007年7月1日全面啟動調查工作，至2009年上半年，完成全國調查工作。具體安排如下：
1.2007年7月至2009年6月，開展農村土地調查，逐地塊查清全國土地的位置、類型、面積、分布等利用狀況。
2.2007年7月至2009年6月，查清農村部分的集體土地所有權和國有土地使用權狀況，確權達到90%以上。
3.在現有工作基礎上，全面開展城鎮土地調查，到2009年底，完成城市建成區、縣城所在地建制鎮的城鎮土地調查。
4.到2009年底，在農村土地調查和城鎮土地調查的基礎上，通過匯總統計調查，查清工業、基礎設施、金融商業服務、開發園區和房地產等用地的分布和利用狀況。
5.到2009年底，在農村土地調查基礎上，依據基本農田劃定和調整資料，完成基本農田的上圖、登記、造冊，查清全國基本農田的數量、分布和保護狀況。
6.在調查的基礎上，2010年上半年，完成包括土地利用現狀數據、基本農田數據和城鎮地籍調查數據的國家、省、地(市)、縣四級土地利用數據庫的建設，建立土地利用數據庫及管理系統，實現全國土地調查信息共享。
7.進行土地調查成果統一時點變更，將成果統一到2009年10月31日同一時點，逐級匯總土地調查成果，建立土地資源變化信息的調查統計、及時監測與快速更新機制。
(二)實施計劃
國家負責第二次土地調查方案和技術標準、技術規程的制定，負責全國的技術指導、省級培訓和質量抽查，組織建設國家級土地利用數據庫等。同時，國家負責1:1萬比例尺以及小于1:1萬比例尺的遙感影像購置及正射影像圖制作，為農村土地調查提供基礎圖件。另外，國家對農村土地調查成果進行全面的內業檢查。對重點地區和重點地類將開展外業實地核查，以保證調查成果真實、準確。
各省(區、市)負責本地區土地調查工作的組織實施。各省(區、市)按照國家統一要求，根據本地區的土地利用特點，編制本地區的實施方案，報國土資源部批準。各省(區、市)在土地調查實施方案的基礎上制訂土地調查的實施細則，通過招投標方式統一選擇專業隊伍，利用國家下發的基礎圖件，負責組織各地實地開展土地調查及數據庫建設工作，主要包括農村土地調查、基本農田狀況調查以及城鎮土地調查等。另外，省級負責對各縣(市)土地調查工作的質量檢查和成果驗收。
(三)宣傳培訓
通過報紙、電視、廣播、網絡等媒體和渠道，大力宣傳本次調查對促進國民經濟發展和社會進步，以及促進資源、環境、社會持續和諧健康發展的重要意義，提高全社會對本次調查工作重要性的認識，創造良好的輿論環境。
國家負責對省級土地調查技術人員的業務培訓。省級土地調查領導小組辦公室和省級國土資源管理部門負責對市、縣土地調查人員以及專業隊伍的業務培訓，制定培訓方案和培訓計劃，安排培訓課程，按照培訓教材，培訓統一的技術要求、技術方法。國家統一標準、分級開展調查隊伍的資質審查工作。通過資質審查的隊伍和經培訓且考試合格的人員，方可承擔調查任務。
(四)保障措施
1.組織保障
國務院成立第二次全國土地調查領導小組，并設立國務院第二次全國土地調查領導小組辦公室(以下簡稱全國土地調查辦)。按照工作需要，全國土地調查辦內設工作組，分工負責調查工作的具體業務和日常管理事務。同時，抽調部分地籍管理和土地調查的專家，組成技術專家組，對調查中遇到的重大技術問題進行研究解決。另外，邀請部分土地管理的老專家、老領導，組成調查巡視組，通過巡視、考察及時掌握各地工作動態和調查進度，及時發現和研究重大政策問題。
各地成立相應的土地調查領導小組，加強對調查工作的組織領導。領導小組組長由各級政府領導擔任，同時組建土地調查辦公室，辦公室設在各級國土資源部門，辦公室成員由管理人員和技術人員組成，負責本地區的土地調查工作。
2.政策保障
(1)編制第二次全國土地調查系列技術標準及調查規范，包括制定土地利用分類標準、編制調查技術規程、完善土地調查數據庫標準、制定調查成果檢查驗收辦法等；針對調查中涉及到的頒發林權證的林地調查、法院查扣地調查、軍隊用地調查以及權屬界村組調查等具體政策性問題，制定并出臺相應的政策性調查規定，提出解決辦法。
(2)第二次土地調查成果將作為核定各地實際耕地保有量、新增建設用地數量和建設用地審批、土地利用總體規劃修編、土地開發整理復墾等各項土地管理工作的基礎依據。土地調查完成后，農用地轉用、土地征收、土地登記、土地規劃、土地開發整理復墾等土地管理工作，應以調查成果為依據。
(3)充實人員和隊伍，保證調查經費，并加強經費監督審計，完善土地變更調查制度。各地隨時將更新數據報國家級土地利用數據庫變更，保證國家數據庫數據準確、客觀、現勢。國家級土地利用數據庫將作為國土資源管理的基礎平臺，農用地轉用、土地征收、土地利用總體規劃修編、土地開發整理復墾審批等涉及的基礎數據和圖件將以此數據庫為準。
3.技術保障
第二次土地調查堅持統一的調查規范和標準，國家制定調查技術標準、操作規范等，明確各流程環節的技術要求及其操作程序、方法和檢查辦法，保證分階段調查質量；根據土地調查成果多比例尺、多形式的特點，制定以數據為主體的成果標準，明確成果的表達形式，提高成果信息共享程度；按照國家信息化標準和規范依據，結合管理需求，制定《第二次全國土地調查數據庫建設規范》等標準，明確調查數據庫建設的框架結構、內容、維護更新要求等，提高土地利用信息應用服務質量。
在堅持統一標準和規范的同時，本次調查將充分利用現有設備，進一步充實、完善土地調查工作的軟、硬件環境。充分應用成熟、實用的現代高新技術手段，全面提升本次調查的科技含量。
4.機制保障
(1)引入競爭機制，依據政府采購法，按照“公平、公正、公開”的競爭原則，推行項目監理管理制，擇優選擇技術強、信譽好、質量高的單位為項目監理單位。有條件的地區，實行招投標管理制度，以合同方式約定雙方職責、項目任務、成果質量以及項目進展要求、經費支付方式等。
(2)建立檢查驗收制度，采用分階段成果檢查制度，每一階段成果需經檢查合格后方轉入下一階段，避免將錯誤帶入下階段工作，保證成果質量；執行分級檢查驗收制度。國家、省、市級分級負責。縣級土地調查成果由市級國土資源部門負責組織預檢，省級國土資源部門組織驗收。國土資源部負責組織對省級匯總成果驗收。同時，為加強成果質量檢查力度，國家對省級成果進行全面的內業檢查，并對重點地區、重點地類進行外業抽查核實，確保土地調查的數據、圖件與實地三者一致。
5.經費保障
按照《通知》中“各級
財政部門在調查經費上要給予保證”的要求，根據土地調查任務和計劃安排，編制支出預算，核定土地調查經費，并列入相應年度的財政預算，財政部門確保土地調查經費按時足額到位，保障土地調查工作的順利進行。
國務院第二次全國土地調查領導小組辦公室
二00七年六月五日
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