四、建立全新的土地管理制度
從制度上解決土地問題的總的思路應(yīng)該是“放開產(chǎn)權(quán)，管住規(guī)劃”。這一思路的具體內(nèi)容如下：
(1)改變土地權(quán)利結(jié)構(gòu)，確立多元化的土地產(chǎn)權(quán)制度，讓農(nóng)民擁有真正的耕地財產(chǎn)權(quán)。可以確立耕地永包制，強(qiáng)化農(nóng)民的耕地財產(chǎn)權(quán)。可以考慮在全國用幾個月的時間搞一遍“土地確權(quán)”，然后宣布耕地承包權(quán)永遠(yuǎn)屬于農(nóng)民。為此，要取消現(xiàn)行法律中那些關(guān)于“三分之二以上農(nóng)戶”做決定的條款。農(nóng)民的耕地永包權(quán)如同他擁有一臺電視機(jī)一樣，不能用什么范圍的投票來剝奪。農(nóng)民有了這個權(quán)利，地方政府圈地搞建設(shè)的沖動必然剎車。
(2)要放棄“國家建設(shè)”這類法律用語，用更明確的“公益事業(yè)用地”和“商業(yè)用地”術(shù)語。法律文本要用列舉的辦法來確定公益用地的范圍。各種開發(fā)區(qū)用地不能籠統(tǒng)地看作公益用地。
(3)確定國家和省級政府之間的土地規(guī)劃分工，中央管規(guī)模，省政府管到地塊。實行土地規(guī)劃法制化。對現(xiàn)行規(guī)劃要重行嚴(yán)格審議，以便規(guī)劃和實際相符。只要符合規(guī)劃，再不應(yīng)區(qū)分“大產(chǎn)權(quán)”“小產(chǎn)權(quán)”，一律平等；如不符合規(guī)劃，對違規(guī)者一概施以高額罰款或判處監(jiān)禁。
(4)對于非農(nóng)建設(shè)規(guī)劃區(qū)（包括開發(fā)區(qū)）用土地交易制度替代土地征收制度；用討價還價辦法替代補(bǔ)償辦法。任何一戶土地主人，都可以拒絕交易，哪怕這塊地處在某開發(fā)區(qū)的核心地帶。
(5)對于公益事業(yè)用地，嚴(yán)格按照公益事業(yè)項目列舉目錄界定用地范圍。根據(jù)我國實際情況，這類占地可以強(qiáng)制交易，但交易價格應(yīng)參照當(dāng)?shù)剞r(nóng)用地價格制定，并高出一定比例。要在理念上清楚：即使為了公共利益，也不能以犧牲私人利益為前提。
(6)要允許農(nóng)村宅基地自由交易。法律可以規(guī)定城市居民能夠購買的農(nóng)舍的數(shù)量以及農(nóng)舍的實際占地面積。為此，法律文本必須對“農(nóng)舍”做出定義。農(nóng)村宅基地的交易還應(yīng)符合政府的土地利用規(guī)劃。土地利用規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)節(jié)約土地資源和保護(hù)耕地的原則。現(xiàn)在我國農(nóng)村的建設(shè)用地總規(guī)模已經(jīng)超過了城市建成區(qū)的面積，其中主要是農(nóng)民住房占地和村莊內(nèi)的空閑地。要通過村莊整治、合并和搬遷，使農(nóng)村建設(shè)用地總規(guī)模得以減少。宅基地的交易必須服從這一節(jié)約土地資源的要求。政府對農(nóng)村宅基地的使用要做出規(guī)劃，只有符合規(guī)劃的宅基地才可以交易。要解決杜絕把耕地轉(zhuǎn)為宅基地再行出售的做法。可以征收宅基地流轉(zhuǎn)稅，用稅收收入建立村莊整治基金，為農(nóng)村建設(shè)開辟新的資金來源。從加強(qiáng)規(guī)范和健全規(guī)劃的要求來說，農(nóng)村宅基地交易政策也不可以貿(mào)然出臺。政策規(guī)范要加以仔細(xì)論證，土地利用規(guī)劃也要有科學(xué)依據(jù)。只能在有了相對充分的把握以后，再慎重地出臺農(nóng)村宅基地交易的政策。
(7)建立土地交易收入調(diào)節(jié)稅，但不再允許各級政府搞土地財政。調(diào)節(jié)稅的收入用來建立土地整治基金和公益用地征用補(bǔ)償基金。
為實行上述制度，并使之法制化，要盡快凍結(jié)土地占用，然后清理已有的違法占地案例。對農(nóng)民的投訴，各地應(yīng)給出一個解決問題的時間表，誠心誠意地對農(nóng)民負(fù)責(zé)。
五、簡要的結(jié)語
2003年之前，農(nóng)村改革以放權(quán)為主。此后，中央又確立了“多予、少取、放活”的改革思路。綜觀這幾年的改革，“多予”有成績，但這個成績遇到兩種消解因素：一是投入體制，二是農(nóng)民人數(shù)過多。“少取”的大成績是取消農(nóng)業(yè)稅，但沒有解決長時間、大規(guī)模取走農(nóng)民土地利益的問題。至于“放活”，成績主要還是承包制改革留下的，這幾年對這個“半截子產(chǎn)權(quán)改革”再沒有觸動，“放活”方面乏善可陳。
中央政府很早就確立了農(nóng)民增收、糧食增產(chǎn)和農(nóng)村穩(wěn)定這三大工作目標(biāo)，這是是一種務(wù)實的工作方針，完全可以理解。從實踐出出發(fā)，可以用最簡明的邏輯來陳述實現(xiàn)這三大工作目標(biāo)。
(1)農(nóng)民增收的核心是農(nóng)民有效工作日不足的問題。拋開具體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)，但凡做農(nóng)村調(diào)查都會知道，農(nóng)民的收入與農(nóng)民的有效工作日多少成正比。我國糧農(nóng)勞動力每年平均有效工作日大約在40～60天，大約是城鎮(zhèn)職工的1/5左右。任何國家的惠農(nóng)政策都不能在這樣一個基礎(chǔ)上解決城鄉(xiāng)收入差距問題。這是我們制定農(nóng)村政策的基本出發(fā)點。
(2)糧食的穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、滿足國內(nèi)市場供應(yīng)，如果不考慮環(huán)境成本是不用擔(dān)憂的。不到10%的邊際土地是否投入耕種就足以影響糧食的供求平衡，而農(nóng)產(chǎn)品價格的變化是影響這部分土地是否投入耕種的決定性因素。國家掌握兩個月口糧需求量就足以保障糧食安全。真正的問題是糧食生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)競爭力和環(huán)境成本問題。提高競爭力、降低環(huán)境成本的主要途徑是降低化肥和水的投入成本。為此要大力開發(fā)和應(yīng)用土地密集型耕作技術(shù)，逐步提高農(nóng)戶的糧食生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。
(3)農(nóng)村穩(wěn)定的關(guān)鍵條件是降低農(nóng)民的組織成本，提高農(nóng)民的組織程度。
上面的分析所產(chǎn)生的邏輯結(jié)果是：國家要推行積極的城鎮(zhèn)化政策，為逐步減少農(nóng)業(yè)人口、提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模創(chuàng)造條件。有了這樣的條件，農(nóng)業(yè)才可以發(fā)展，農(nóng)民才可能在農(nóng)業(yè)中獲得增收，農(nóng)村社會才可能穩(wěn)定。積極的城鎮(zhèn)化政策不能替代農(nóng)村自身的發(fā)展，但沒有這個政策，農(nóng)村決不可能發(fā)展。[中國（海南）改革發(fā)展研究院《新階段改革的起點與趨勢——2008' 中國改革評估報告》]
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