周天勇 中央黨校教授
不同的國家走過不同的城市化道路。西方發達國家的城市化道路由于歷史條件不同我們無法重復，拉美和印度的城市化道路造成嚴重兩極分化和大量城市貧民窟等社會問題，我們不能重復。東亞一些國家和地區的城市化道路與我國國情比較相似，有許多值得我國在城市化進程中學習借鑒的地方。但我們要走的路必定不可能與別國一樣。中國的城市化之路，究竟應該怎么走？
不同的國家走過不同的城市化道路
東亞體面的城市化道路。東亞國家和地區在二戰后進行的土地制度改革較為徹底，實現了耕地平均化，后來韓國和我國臺灣地區都進行了土地集中的改革和調整。雖然今天其農村人口的比例已經下降到5%，但是，比起拉美、美國和歐洲，其家庭農場的規模平均也就在2公頃左右。放開人口流動限制，農村土地私有并且比較均勻，轉移到城鎮的農民在大量的小企業和服務業中得到了就業機會，加上農村的土地和住宅可以變現，加上政府對土地和房價的控制，轉移的人口在城鎮中有購買住宅的能力。1980年代，在土地和房價沒有上漲前，臺灣城市化水平已經達到65%，并且城市中85%的居民有了屬于自己的住宅。韓國政府建造了250萬套住宅，解決了四分之一人口的住房問題。東亞這些國家和地區，在人口大量向城鎮轉移初期，也存在一些貧民窟，后來隨著政府財力的增加、人民收入的提高，政府逐步地進行了改造，使人民都有了體面的居住。
印度和拉美以“貧民窟”為主的城市化道路。印度和拉美，也是人口自由流動，轉移人口的主要形式主要是建立貧民窟。拉美土地集中度非常高，大量的農場采取公司式經營，農場平均面積比美國家庭農場面積都要大；而印度的土地改革很不徹底，農村家庭農場本來平均規模就很小，即使這樣仍然存在著大量的無地農民。拉美和印度的農民，特別是無地農民，大量地向城市轉移，城鎮中政府又沒有注意促進能大量容納就業的小企業的發展，導致進城市人口的收入較低。于是，農民在農村沒有土地資產可變現，在城市中沒有增長較快的收入，政府財力又對低收入人群的住宅供給沒有支持，結果只能使他們在貧民窟中安身。印度目前城市人口約占總人口的30%，而城市人口中約35%居住在貧民窟中。拉美各國，隨著經濟的發展，對貧民窟也進行了改造，并將其納入提供公共服務的范圍。
我國改革開放30年城市化實踐的經驗教訓
中國城市化道路怎樣走？改革開放30年來，在一些關鍵的戰略、體制和政策上，實際沒有進行細致的研究和規劃。我認為，改革開放以后的近10年中，我們對農村人口向城市轉移，仍然實行的是限制政策。20世紀90年代，政府才開始認識到農民向城市轉移的重要性，但是，仍然怕農民進城后會引起一系列的社會問題。21世紀以來的10年，農民進城的種種限制才逐步被清理，然而，到現在還是不徹底的。
改革開放以來，中國走上了一條給未來積累巨大社會風險的城市化道路。可以這樣總結：(1)人口的戶籍沒有放開，采取了轉移人口臨時居住證的制度，進入城市的農民工無法正常享受到城市教育、衛生、社保、低保等政府提供的公共服務，而且在正式單位就業、購置車輛等方面，受到層層限制；(2)貧民窟不允許存在，而城鎮合法房的價格奇高，農民農村中的宅地不能從資產意義上退出變現，城市中勞動力供大于需又使工資收入增長緩慢，結果使轉移人口進得來而留不下；(3)在城鄉間形成大規模的流動人口，在城市內形成大規模工作不固定和居無定所的漂移(蟻族)人群，城中村、蝸居、集裝箱、鴿籠、膠囊間等低成本居住方式也會大量出現，特別是從農村進城的80后、90后，以及未來的21世紀后，想讓他們從城市中回到農村的一畝三分地上去，可能性越來越小，將會在城市中形成大規模的低收入而生活艱難、有一定文化而無信仰、心理極不平衡的、可導致社會動蕩的危險人群；(4)由于農村青年源源不斷地向城市轉移，老年人不能隨同轉移，并且一部分農民工中老年后又返回農村，使得農村的老齡化實際上要快于城市，特別是未來20年到30年中，大部分村莊將會成為老年人為主的蕭條衰敗的地方。從比較的角度看，中國過去30年這樣的一種城市化道路，并不比拉美和印度貧民窟方式為主的城市化道路優越。而且，目前的這條中國城市道路如果不進行調整，堅持走下去，結果無疑將會造成諸多社會動蕩。
中國特色的城市化道路究竟應該怎么走
那么，中國未來應當選擇、設計一種什么樣的較為科學和優化的城市化道路呢？中國城市化的國情為：城市人口比例比同樣發展水平的國家和地區滯后15到20個百分點；農村剩余人口還很多，到80%的城市化比率時，還需要從農村向城市轉移5億人口；2010年后，由于農村教育的發展，農村青年一代文化水平提高，他們追求新的生活方式和較高的工作收益，90后和21世紀后從農村向城鎮轉移的速度將加快；中國是一個社會主義國家，奉行收入和財富公平及其共同富裕的準則，不能形成兩極分化，這是我們社會價值標準的底線；農村人口向城鎮轉移的人口眾多和土地資源短缺，可利用的有效土地面積在云南騰沖到東北黑河一線的東南部，除去山地，為960萬平方公里的1/4左右。據此，我們可以設計這樣一種符合中國國情的城市化道路：
首先，改革戶籍和人口管理制度，實現人口的自由居住和遷移。從人口管制方面，取消農村戶口和城鎮戶口的管制制度，居民在城鄉間和不同地區遷移，是公民的自由權利；人口管理，從目前的農村和城鎮兩類戶籍管理加臨時居住證制度，改革為人口和戶籍按照中華人民共和國居民身份證加固定居住(在一個地區居住法定時長)；對于居民的城鄉和地區間遷移，實行自由登記和備案管理；對中華人民共和國居民身份證、教育學歷、社會保障、納稅、駕照、護照、住所、就業、信用等信息整合，建立居民個人信息管理系統。
需要指出的是，收入差距和就業機會是調節利用率低地區的勞動力和人力資本向利用率高地區流動的機制，而人口流動則是實現勞動力和人力資本最優配置的最基本方式。是限制人口流動，在農村和落后地區分散投資，吸收勞動力就業，還是鼓勵人口流動，將有限的資金投到城市，投到效益好的地區，吸收勞動力較充分就業？這是兩種發展觀。從經濟學分析看，收入差距，就業機會差異，人口流動，最后使勞動力和人力資本資源利用的效率盡可能最大化，是市場經濟最重要的機制和內容。
特別需要強調的是，人口流動是縮小城鄉之間、地區之間發展差距，特別是縮小居民之間收入差距的重要途徑。過去，人們總是想通過加大對農村和落后地區投資的方式縮小差距，忽視人口流動，甚至限制人們流動。其實解決城鄉和地區間發展不平衡問題除了投資發展鄉村和落后地區外，最重要的辦法是農村剩余勞動力向城市轉移，不發達地區的人口向較發達地區遷移。一是遷移到城市和發達地區的這部分勞動力和人力資本得以充分利用，其收入水平提高；二是遷移勞動力抑制了城市和發達地區工資過快增長，使其經濟保持低工資成本競爭力；三是鄉村和不發達地區過剩勞動力轉移后勞動生產率提高，土地逐步規模化經營。因此，人口流動，是城與鄉、發達地區和不發達地區都獲益的社會經濟過程，應當鼓勵、保護和規范，而不應限制。阻礙人口流動的結果，必定是使城鄉、地區、居民之間的發展和收入差距越來越大。
其次，在城市中工作和居住達到法定時間的所有人口，都享受同一城市均等的公共服務，不得有身份的制度性歧視。(1)就業和工作機會完全平等。比如，公務員的考試和錄取，不能以畢業學校的本地生源和外地生源，或者本地大學畢業和外地大學畢業為由，對學生報名、考試和錄取設置障礙。(2)接受教育的機會完全平等。義務教育不僅要服務于本地居民，還要對長住的新移民，包括新進的勞動人口的子女平等開放，減少農村留守兒童的數量，使中國青少年，不論出身，都能接受平等和良好的教育。(3)基本醫療衛生服務平等。我們現在的醫療衛生制度明顯地分為二元結構，農村中是剛剛建立起來的新農村合作醫保和醫療制度，城市中又分為行政公務醫療保障、事業和企業的醫療保險的保障，城鎮其他如學生、無業人員等的醫療保障，而進入城市的農民工參保率極低。因此，這方面需要改革的，一是政府要加大對各級醫療機構的投入，并恢復一些醫療服務的公益性質；二是醫保強制征儲，在能隨人口遷移和在不同地區間轉續的基礎上，逐步由中央統籌管理；三是財政對由于農村人口向城市轉移而形成的醫療保障金缺口，要有一個預測，需要撥款進行彌補。(4)基本社會保障平等。對于轉移進入城市的新移民，工作和居住夠法定時間的，社會保障費改稅，強制由稅務部門征儲，養老等保障逐步實現由中央統籌管理，預測農村向城市轉移人口的速度、規模和結構，加大政府財政對社會保障缺口的彌補，并且將所有達到法定工作和居住時間的居民，均納入居民生活最低保障的范圍。(5)其他公共服務平等。包括交通出行、水電氣服務、環境衛生、生活物價等方面的服務、補貼等等，達到法定工作和居住時間的人口，都有平等享受的權利。
再次，改革土地、地方財稅和住房制度，讓農村轉移入城市的人口擁有體面的家庭、能夠團聚的安居住房。許多學者在研究中國的城市化時，注意力集中在戶籍管制方面，似乎只要戶籍制度改革了，人口就可以自由遷移了。這種討論很不全面。實際上在臨時身份證制度實行和企業自主招工后，人口的居住和就業已經沒有太大的障礙。關鍵的問題在于，農村遷移人口進得城來，卻因固定永久居住不能解決而留不下。我們不能再走印度和拉美以“貧民窟”方式轉移農村人口的老路，來實現中國未來的城市化，我們也不能再沿著過去30年走過的農村人口城市化的道路走下去，我們需要學習的是東亞模式中一些國家和地區實現城市道路的遷移和居住方式。
需要我們考慮的是，農村人口向城市遷移，從經濟學上講，有進入的制度、文化、技能等等障礙，特別是進入的居住成本障礙，也有從農村退出的代價，即存在著退出障礙。如果我們順著這樣一種思維方式去思考解決問題的出路，那么，中國未來城市化道路應該在保證進城人口“留得下”上下功夫：(1)在城鎮中不斷地鼓勵創業，發展小企業，擴張服務業，使進入城市的人口中，中等收入人口增多，因失業而貧困的人口減少，并且因勞動力需求量大而勞動報酬持續上升，使進入城鎮的大部分人口有支付長期租用和購買基本住宅的支付能力。(2)政府要調控土地和住宅的價格水平，使其上漲的速度低于進城農民工收入的增長速度，從而使支付能力與住宅價格水平相適應。(3)進入城市農村人口在農村的資產，包括承包的耕地、林地、草場和宅基地等，應當有較完善的退出機制。一是對交通水利、獨立工礦、城鎮建設占用的農民耕地和宅基地等，應當合理補償；一些基本農田中的宅基地，可以采取復墾、調換的辦法，給以合理補償。二是允許農村耕地流轉，地方和中央政府應當建立村莊整備基金，對復墾的宅地給以收購補償，鼓勵農民退出農村。這樣，既使進入城市的農民有了一定的資產變現收入，成為在城鎮中購房的一部分支付能力，也使農村中的土地得以順利退出，減少城鄉兩棲居住和村莊不能被整理帶來的土地浪費。(4)政府除了對地價和房價進行控制外，需要財政投入，建設廉租房，對于廉租房和安置房等小區，要科學規劃，監督建筑質量，形成較好的社區環境，要提供適當的公共服務，避免其“貧民窟”化。
如果不準備用貧民窟的方式解決農村人口進城后遺留下來的問題，收入增長速度、房價上漲指數、農村資產的退出變現、政府對少部分人群提供住宅等，是解決農村人口進入城鎮后的四個關鍵點。需要指出的是，假如房價比居民收入增長快，農民退出農村的資產不能變現，對極低收入的農民政府不提供住宅，政府又不允許形成貧民窟，則根本不可能避免中國農村人口轉移進城鎮后的兩極分化。
未來中國的城市化格局
隨著發展水平的不斷提高，人口城市化的比率不斷上升，未來中國的城市化格局為：
在人均G D P達到15000美元時，最低達到80%的水平；城鎮中95%有勞動要求的勞動者，都能得到就業，實際失業率在5%以下；政府對每一個城鎮人口均等地提供教育和衛生等公共服務，將絕大部分城鎮人口納入醫療和養老等社會保障之中，社會保障的覆蓋率達到100%；在城鎮生活的家庭中，80%的居民有自己體面的住宅；城中村、蝸居、鴿籠、工棚、集裝箱式的居住方式逐步得以改造和消除，避免在城市中出現大面積的貧民窟；住宅社區中，物業管理完善，政府公共服務到位，居住和出行安全，環境衛生和優美，鄰里和諧；人口不斷減少的農村村莊，不斷地被整治，土地得到復墾和集約利用，國家的耕地總面積從長期看得到擴大。我們的目標是，人民工作和居住方面安居樂業，生活方面安全舒適，環境方面衛生優美。
根據不同收入人群和不同階段，對城鎮居民和新移民的住宅需求進行分類解決。一是租住和購買居住合理配置。一些新進城市的居民，如從農村轉移入城市的新居民，大學畢業新參加工作的居民，需要經常在地區之間流動工作的居民等等，開始或者經常以租為主，但是，考慮中華民族的傳統，城市中大部分居民還是應當以擁有自己的住宅為宜，可能在農村人口大量向城市轉移階段，租住的比例高一些，而隨著收入的提高和城市化的推進，購買住宅居住的比例應當逐步提高。二是政府支持解決與居民自己解決相結合。一些中高收入的城鎮居民，包括一些有未來收入預期的城鎮居民，其住宅應當由自己籌集資金，包括按揭貸款等方式自行購買。而對一些低收入者，政府可以通過低價供地、合作建房、供應經濟適用房、提供廉租公屋等等方式解決。需要指出的是，一定要與政府的財政能力相適應，范圍要適當，避免成為政府支出的沉重包袱，最后欲速而不達，失信于民。
政府在解決住宅問題中的作用。一是鼓勵合作建房。歐洲許多國家鼓勵居民成立住宅建設合作社，政府提供較低價格的土地，減免一些稅收，由住宅需要者組成住宅建設和消費合作社，自己建設，大大降低了住宅成本。二是政府建設經濟適用房，出售給中低收入家庭。在建設經濟適用房時，政府降低土地的價格，減免一些稅費，從而降低住宅的價格，以適應中低收入階層的購買能力。三是建設廉租公屋，對無力購買住宅的低收入和特別困難的家庭，一方面提供低收入家庭住房補貼，一方面提供廉租公屋，供其居住。
區別對待小產權房。考慮我國人多地少的現實，以及日后復墾的成本和難處，要禁止城鎮居民到農村購買宅基地；但是，在5000人左右的大村子、小集鎮和小城鎮中，要集體土地直接進入住宅建設市場，即發展小產權房，以降低農民城鎮化的住房成本門檻。國家在新農村建設中，財力應當重點支持大村子、小集鎮和小城鎮的基礎設施等配套建設。
當然，我們在走這樣的中國城市化道路時，要處理好政府調控與發揮市場作用的關系，要處理好短期中承認公共服務方面的二元差別與長期一定要實現人人待遇公平的關系，要處理好居民日益增長的需要與政府財力可能性之間的關系。但是，要實現以上三個格局的城市化，與我們的價值觀以及城市化道路的正確選擇，是密不可分的。
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