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權威解讀事業單位改革的頂層設計
關鍵詞： 事業單位改革 指導意見 頂層設計 改革發展 公益服務 時間表 半月談 路線圖 提供主體 收入分配制度
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近日，《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)全文發布，圍繞到2020年建成中國特色公益服務體系的目標，提出了一系列新戰略、新思路、新舉措。這是新中國成立以來第一次對事業單位改革進行的頂層設計和系統謀劃，是黨中央、國務院從改革發展全局出發做出的重大戰略部署，標志著我國事業單位改革和發展進入了新的歷史階段。
改革的“時間表”更明確
事業單位廣泛分布在教育、科技、文化、衛生等與民生關系密切的領域，是政府提供公益服務的主要載體。有關部門負責人表示，公益服務是民生的基本內容，公益事業發展滯后，必然會積累民生方面的矛盾，影響社會和諧穩定。
細讀了《指導意見》后，中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學院教授汪玉凱說，這次頒布的《指導意見》對事業單位改革提出了明確的時間表：到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。
《指導意見》規定了今后5年事業單位改革的具體任務：在清理規范基礎上完成事業單位分類，承擔行政職能事業單位和從事生產經營活動事業單位的改革基本完成，從事公益服務事業單位在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構編制等方面改革取得明顯進展，管辦分離、完善治理結構等改革取得較大突破，社會力量興辦公益事業的制度環境進一步優化，為實現改革的總體目標奠定堅實基礎。
有關部門負責人強調，分類推進事業單位改革的根本目的，是促進公益事業發展，滿足人民群眾公益服務需求。中央對于分類推進事業單位改革遵循著“積極穩妥”的總體基調，堅持分類指導、分業推進、分級組織、分步實施的工作方針。《指導意見》既明確了到2020年的總體目標，也提出了到2015年的階段性目標。這個總體目標充分體現了與2020年實現全面建設小康社會目標相銜接的原則。
改革的“路線圖”更清晰
“科學劃分事業單位類別是推進事業單位改革的第一步。”汪玉凱說，科學分類是重點也是難點，首先要清理規范現有事業單位。這方面的工作之前在一些試點地區已經展開。
《指導意見》明確，對未按規定設立或原承擔特定任務已完成的事業單位，予以撤銷。對布局結構不合理、設置過于分散、工作任務嚴重不足或職責相同相近的事業單位，予以整合。
在清理規范基礎上，按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構;對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業;對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。今后，不再批準設立承擔行政職能的事業單位和從事生產經營活動的事業單位。
中編辦副主任張崇和表示，從事公益服務事業單位的改革與人民群眾的切身利益息息相關，是分類推進事業單位改革的重中之重，改革后，只有這類單位保留在事業單位序列。
從事公益服務事業單位如何改?中央的思路是首先要細分這類事業單位。根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務的事業單位細分為兩類：承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類;承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。中央要求，具體由各地結合實際研究確定。
結合《指導意見》，有關部門負責人表示，推進從事公益服務事業單位的改革要著力從以下幾個方面著手：
——改革管理體制。創新行政主管部門對事業單位的管理方式，強化制定政策法規、行業規劃、標準規范和監督指導等職責，減少微觀管理和直接管理，進一步落實事業單位法人自主權。對面向社會提供公益服務的事業單位，探索管辦分離的有效實現形式。
——建立健全法人治理結構。面向社會提供公益服務的事業單位，探索建立理事會、董事會、管委會等多種形式的治理結構。對不宜建立法人治理結構的事業單位，繼續完善現行管理模式。
——深化人事制度改革。以轉換用人機制和搞活用人制度為核心，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點，建立起權責清晰、分類科學、機制靈活、監管有力的事業單位人事管理制度。同時，對不同類型事業單位實行分類人事管理。
——深化收入分配制度改革。以完善工資分配激勵約束機制為核心，健全符合事業單位特點、體現崗位績效和分級分類管理要求的工作人員收入分配制度。
——推進社會保險制度改革。完善事業單位及其工作人員參加基本養老、基本醫療、失業、工傷等社會保險政策，逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的社會保險體系。
——加強對事業單位的監督。建立事業單位績效考評制度和信息披露制度，加強審計監督和輿論監督。
——全面加強事業單位黨的建設，保證黨的路線方針政策在事業單位的貫徹執行。
張崇和說，從事公益服務事業單位的體制機制創新，是分類推進事業單位改革的核心任務，也是促進公益事業發展的根本動力。
構建公益服務新格局
“大力發展公益服務，既要發揮政府主導作用，也要引導社會力量廣泛參與，引入市場競爭機制，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務新格局。”對于構建公益服務新格局，中央的思路十分明確。
張崇和說，一是要發揮政府主導作用，按照逐步實現基本公共服務均等化的要求，加快發展農村、欠發達地區和少數民族地區公益事業，縮小公益服務水平差距。二是要鼓勵社會力量興辦公益事業，推進公平準入。三是要發揮市場機制作用，創造良好環境，推動相關產業加快發展。
《指導意見》提出，完善相關政策，放寬準入領域，推進公平準入，鼓勵社會力量依法進入公益事業領域。對社會力量興辦公益事業的，在設立條件、資質認定、職業資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務等方面，與事業單位平等對待，并切實加強監管，引導其健康發展。完善和落實稅收優惠政策，鼓勵企業、社會團體和公民個人捐贈公益事業。大力倡導和發展志愿服務。
專家表示，社會力量興辦公益事業在哪些方面與事業單位平等對待，在《指導意見》中都有明確的表述，這是《指導意見》的一大亮點。
從上世紀80年代開始，教育、科技、文化、衛生等行業積極探索事業單位改革，積累了有益經驗，取得了明顯成效。權威人士表示，分類推進事業單位改革，是在總結前期各行業體制改革經驗的基礎上進行的，重點是解決改革涉及的共性、基礎性和銜接性問題，不是“另起爐灶”。
《指導意見》明確提出，教育、科技、文化、衛生、新聞出版等部門要按照現行的領導體制和政策規定，繼續推動行業體制改革，同時要求分類推進事業單位改革要注意與行業體制改革相銜接。(《半月談》2012年第9期 記者 何晏)