從非典疫情到汶川地震，我國各級政府的信息公開意識有了長足進步，而這段時間正是廣州、上海等地政府開展信息公開地方立法的活躍期
文/《瞭望》新聞周刊記者
陳冀楊金志程義峰秦亞洲
2003年初，中國首部政府信息公開的地方立法《廣州市政府信息公開規定》實施，當時廣州及我國其他一些地區已出現非典疫情；2008年5月，《政府信息公開條例》實施后不到兩周，發生了汶川特大地震。
《廣州市政府信息公開規定》起草者、中山大學法學院教授劉恒在接受《瞭望》新聞周刊采訪時表示，兩部法規剛剛出臺就都面臨重大突發事件的“大考”，而政府的反應和舉措卻并不相同，折射了在立法的持續推動下，政府信息公開理念正在發生轉變。
非典疫情“打太極”，地震災情全公開
2003年1月1日，《廣州市政府信息公開規定》正式實施，這是我國第一部有關信息公開的地方規章。“政府法制部門、法學界對這個規章寄予厚望”，劉恒說。
2003年初，廣州已出現非典疑似病例，但政府相關部門并未及時公布。當年1月底，加拿大溫哥華的媒體給劉恒打來電話，詢問廣州市有沒有很好地實施信息公開規定，廣州每天到底有多少非典疑似病例。面對外媒的提問，劉恒回憶道，“當時的情況基本是被捂住的，我只好‘打太極拳’說，規定剛剛生效，人們還不太熟悉，政府如何應對也有個過程，我們需要一定的耐心。”
直到2003年4月之后，非典疫情的信息公開的情況才比較順暢。但劉恒分析說：“雖然非典疫情的信息得以公開，但這并不是廣州市規定的功勞，而是靠傳統行政手段推動的。事后來看，當時廣州市規定剛剛出臺，政府的確還不具備主動公開的觀念；此外，廣州市規定的效力等級比較低，難以在這起涉及全國的重大事件中起到主導作用。”
2008年5月1日國務院《政府信息公開條例》出臺。11天后，四川發生了汶川特大地震。“大地震中信息公開的情況，跟5年前的非典完全不一樣。我們對災情信息的及時披露，極大地支持了救災工作開展；我們在救災中表現出的積極形象，在國內外得分很高。反過來說，如果沒有2003年非典疫情在信息公開方面的經驗教訓，恐怕這次的應對不會這么從容主動”，劉恒坦言。
地方立法推動全國立法
劉恒認為，從非典疫情到汶川地震，我國各級政府的信息公開意識有了長足進步，而這段時間正是廣州、上海等地政府開展信息公開地方立法的活躍期。“星星之火”逐漸形成的燎原之勢，推動了《政府信息公開條例》的制訂。
2002年5月，廣州市成立《政府信息公開規定》立法起草小組。談及當時關注政府信息公開的原因，劉恒說，我國在2001年底入世，而世貿組織有一個很重要的“政府透明規則”，成員方政府必須履行這一規則。其次，我國的政務公開已推開多年，廠務、校務、村務公開也都在不同程度地推進，有必要從法律層面予以規范和保障。
《廣州市政府信息公開規定》草案四易其稿。立法小組先根據國外的大量資料擬出第一稿；在聽取全國各地行政法學專家意見的基礎上形成第二稿；在考察了青島、上海、南京等城市的做法后，又形成第三稿；征詢廣州市政府各部門意見后形成第四稿。第四稿經廣州市政府常務會議討論通過，2002年11月6日公布，2003年元旦實施。
《廣州市政府信息公開規定》公布實施后，在全國引起示范效應和“連鎖反應”。在此后一兩年的時間里，上海、深圳、重慶、北京、廈門等地都制訂了政府信息公開的相關規定，建立了新聞發言人等配套制度。
“隨著一些地方政府紛紛制定信息公開規章，中央政府立法的時機漸漸成熟。《政府信息公開條例》在制定過程中，多次聽取廣州市和我本人的意見，廣州市規定的大部分條文都被條例所吸納。上海等地的立法實踐，也為中央政府立法提供了大量寶貴經驗”，劉恒介紹說。
敢于突破“外國成規”
作為中國首部政府信息公開地方規章，《廣州市政府信息公開規定》引起了海外的高度關注。2003年5月，耶魯大學中國法研究中心副主任賀詩禮在美國《商業周刊》上發表文章，稱中國已跨入政府信息公開行列。
劉恒說，廣州市規定雖參考了國外立法經驗，但有所突破。其一，美國法律把公民叫做申請人、政府叫做被申請人，而廣州市規定把公民叫做權利人、政府叫做義務人。劉恒解釋說，申請人、被申請人的提法過于專業，信息公開理念要在中國普及，就要樹立公開是公民權利、政府義務的思想。
其二，廣州市規定第十九條規定，“涉及個人或組織的重大利益，或者有重大社會影響的事項在正式決定前，實行預公開制度，決定部門應當將擬決定的方案和理由向社會公布，在充分聽取意見后進行調整，再作出決定”。這一點，在國外的法律規定中是看不到的。劉恒認為，重大決策“預公開”，事先讓民眾知道，搞還是不搞、怎么搞都要讓民眾參與討論，能夠有效增強政府決策民主性，預防腐敗，實現風險預警。
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