２００７年我國將全面建立覆蓋城鄉的低保制度。記者調研發現，農民和市民普遍關心三大問題：現階段，城鄉低保“兩個標準”之間是什么關系？城鄉低保如何做到“應保盡保”？９億農民離城鄉一體的社保體制還有多遠？
城鄉低保“門檻”相差多少算公正？
家住福建省龍海市紫泥鎮仁和村的農民陳青葉，９年前丈夫病故，留下兩個小孩，一度失去生活信心。當她每月領到９０元低保金時，這位母親露出堅毅的眼神：“我知道政府在關心困難農民，我很感激。”
陳青葉是全國上千萬農村低保人口中的一員。民政部有關統計顯示，２００６年末全國農村低保人口為１５０９萬人，約占農村總人口的２％。與此同時，全國城市低保人口大體為２２３０萬人，接近城鎮人口的４％。
中國社會學研究會會長陸學藝說，為縮小城鄉差距，政府已承諾２００７年在農村全面建立低保制度，如果將農村低保人口比例提高到城鎮４％的現有水平，意味著要增加上千萬農村低保人口。同時應看到，城鄉低保還是“兩個標準”，相差較大。
福建省民政廳城鄉低保處處長翁建國說，目前全省農村低保月人均補差為７９元。同期全省城市低保月人均補差標準為１８６元。二者相差一半以上。
統計顯示，去年末全國城市低保月人均補差為１６９元，而許多省市的農村低保月人均補差只有３０多元。青海目前農村低保人均補差每月為２６元，只相當于城市低保的１／４。
一些省市民政部門負責人認為，城鄉“社保”標準差別較大，一定程度上反映了經濟發展和居民收入的城鄉差別。目前的“城鄉一體”并非補助標準完全相同，它主要是指城鄉保障制度框架的一體化。
但有關專家認為，一些地方城鄉標準差距過大，彰顯城鄉差別被制度化的體制性矛盾。城鄉低保標準的差距究竟如何界定更公正、更科學，值得探討。
統計顯示，城鄉低保標準吉林省為３６０元，而江西省則為７００元左右，浙江、福建等沿海省份則超過１０００元。
“一些地區制訂的低保標準人為割裂城鄉社會，偏離一體化改革目標，應予糾正。”有關專家說，“目前低保工作應統籌城鄉，盡快實現城鄉掛鉤。”
近年來，福建、浙江等省城鄉社保掛鉤的探索引人注目。２００５年，考慮到城鄉低保標準差異過大，浙江省調整標準設定，規定城鎮低保標準按當地最低工資標準的４０％確定，農村低保標準按城鎮低保標準的６０％確定，實現了城鄉掛鉤。去年全省農村平均低保標準增幅超過１６％，城鄉之間低保標準趨于合理。
城鄉低保離“應保盡保”還有多遠？
據了解，我國城市低保制度的建立始于１９９７年前后，而農村低保則始于２００４年前后，比城市晚了六七年。由于城市低保起步較早，制度相對完善，近兩年來城市低保人口大體穩定在２２００萬人。
中國社科院有關專家表示，以目前的標準，城市低保基本上達到了“應保盡保”，今后主要是提高保障水平的問題。相比之下，農村低保制度剛剛建立，一些地方離“應保盡保”還相去甚遠。
“應保盡保”的低保政策，本質上要求各地自下而上摸清底數，但記者調研發現，一些地方卻自上而下分解低保指標，“多一個也不行”。
一位鄉鎮民政助理說，他們鄉去年普查，特困人口３２００多人，占全鄉總人口８％。但在實施低保過程中，上面給的指標只有１５１８人。“都是貧困戶，都符合低保標準，有人能得到救助，有人就得不到。每到要發低保金時，困難戶整天到處追我，可指標只有那么多啊。”
山東一位縣民政局局長道出了苦衷。他說，目前落實農村低保政策，上級都要求地方進行配套，縣鄉兩級普遍要承擔一半左右的資金，因為一些縣鄉財政困難，或者不愿調整財政分配結構，結果只能是“上有政策、下有對策”。他說，按上級要求縣里需配套３８０萬元財政資金，結果只到位７０萬元。
據調查，目前不少地方農村低保采取的是“下達指標，以錢定人”的控制型做法，每個縣、鄉、村核定的低保人數是事先核定的，實際需求與下達指標數之間有差距，如何“應保盡保”？
中國城郊經濟理事會理事長包永江等人說，對農村低保限定指標的做法，屬自行設定行政許可行為，不能體現“應保盡保”的政策精神，需要進一步完善。
《中國農村扶貧開發綱要》承諾，要盡快解決少數貧困人口溫飽問題。目前中國農村絕對貧困群體大約為３０００萬人。搞農村低保，首先要讓這一群體“應保盡保”。國務院扶貧辦主任范小建近日在貴州表示，真正在農村做到“應保盡保”，不是件容易的事。如果說因為搞了低保，扶貧開發就不管了，那很可能把一部分窮人放在“空擋”上了。他認為，今后應著重研究低保政策和扶貧開發政策的銜接問題。
從低保出發，走向城鄉社保一體化
中國人的“社保夢”是建立城鄉一體的社保制度。但一些省市民政部門人士坦言，目前立體化的城市“社保”羽翼漸豐，而農村社保面還較小。除了低保，像醫療、住房、教育等專項社會救助，城鄉差距還較大。
山東省勞動保障廳農村保險處處長王平說，以城鄉養老保險為例，２００６年全省城鎮職工養老保險覆蓋率超過９０％，發放保險金３００多億元；而全省農村養老保險覆蓋面不足５０％，發放保險金僅為３．７億元。
中央已明確農民工群體是我國產業工人的重要組成部分，但在城市五種社會保險中，農民工一般只有工傷保險。另一群體是失地農民，近年來剛被納入低保范圍。
顯然，當務之急是從農村低保入手，整合城鄉社保資源。北京市民政局局長趙義說，目前城鄉居民收入差距仍在拉大，如果社保制度不加快“下鄉”步伐，形成的“懸崖效應”將撕裂城鄉社會，提高發展成本。而要營造城鄉社保的“緩坡效應”，必須從“廣覆蓋、低標準”出發，讓社保惠及更多百姓。
據中國社會學研究會有關調查，去年一些省份的農村低保支出，不到年財政收入１％。可見實施農村低保的財政負擔無足輕重，農村“社保”擴面也具備一定基礎，癥結還是“城鄉二元論”的發展觀念問題。
福建省民政廳廳長馬躍征說，目前農村低保的全面實施，為農村社保體系建設奠定了基礎。福建在探索建立農村醫療救助、教育救助、司法救助等制度時，都與農村低保制度緊密掛鉤，以低保對象為重點，從而確保了救助對象的準確性。
他認為，低保還為農村社會養老提供了有效補充。實施農村低保后，全省享受低保待遇的農村貧困老年人超過２４萬，占農村低保總人數的３２％。
有關專家認為，為推動城鄉社保一體化目標早日實現，有兩大工作應加緊推進。一是盡快建立與經濟增長水平相適應的城鄉社保投入增長機制，根據財力增長水平適時“提標擴面”，讓群眾不斷分享發展的階段性成果。二是加快城鄉社保法制化進程。目前城市低保有條例，但農村低保只有政策文件，建議以地方法規或政府條例的形式，將農村低保工作納入法制化軌道，將有利于政府依法行政。
“有人認為增加城鄉社保投入不創造ＧＤＰ。”陸學藝說，“但幸福指數提高的農民和市民會感到快樂，而快樂具有強大的復制效應，會創造更多的社會價值。”
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