十八屆四中全會議題確定 "依法治國"解讀改革大考
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改革大考
——推進國家治理體系和治理能力現代化
十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化。時隔不到一年，今年10月20-23日召開的十八屆四中全會首次以全會的形式專題研究部署全面推進依法治國。怎么理解國家治理體系和治理能力現代化？國家治理轉型需要從哪些方面努力？市場經濟下如何做到法治化監管？從法律方面又該怎樣保障市場經濟的決定性作用？對此，記者專訪了中國（海南）改革發展研究院院長遲福林教授。
國家治理需“亮劍”——出臺國家治理的總體規劃
記者：您怎么看國家治理體系和治理能力現代化？
遲福林：進入改革發展的歷史新階段，國家治理轉型到了關鍵點。面對日益增大的社會矛盾和社會風險，面對比較突出的腐敗現象，面對權力運行缺乏嚴格有效約束的現實，我們已經難以繼續用行政控制、行政管理、穩定壓倒一切的思路求得社會長期穩定。適應社會發展的大趨勢，我們需要的是實現長治久安的治國方略；需要的是走向法治化的治國之路；需要的是把權力關進制度籠子里的根本之策。
十八屆三中全會召開后，我就提出過“推進國家治理體系和治理能力現代化”是新的改革大考，是順應經濟社會發展大趨勢的戰略性、歷史性選擇。對此，我有這樣三點概括：(1)這是建設現代國家的主要標志；(2)這是實現國家長治久安的根本之路；(3)這是改革發展歷史經驗的科學總結。
當前，社會方方面面對此具有極大的期待。建議盡快出臺總體規劃或者總體設想。首先是全面深化改革的現實和迫切需求。從各方面的情況看，國家治理體系轉型確實到了關鍵點。未來3-5年，如果能夠發揮總體規劃的導向作用，對深化全面改革、對今后10年、20年國家的長治久安具有決定性的影響。其次是推進依法治國的重要指導思想。綜合多方面的情況看，下一步的國家治理轉型，重要的是以法治建設為重點，法治為先、法治為重、法治為大，逐步形成依法治國的新局面。最后是為了回應社會各方面的重大期盼。出臺這樣一個總體規劃，對于協調各方面的力量、調動各方面的積極性，形成國家治理的新格局有重大影響。
記者：您建議從哪幾個方面設計、出臺我國國家治理體系和治理能力現代化的總體規劃或總體設想？
遲福林：我認為有4件事很重要，需要著力深入研討。
一是加快推進法治市場經濟進程，建設法制化的營商環境。從現在的情況看，有兩件事情需要采取措施：一方面，針對現在資本外流、社會資本不穩定的現實矛盾和問題，建議盡快形成合法的私人財產權、投資收益嚴格保護的法制環境。另一方面，市場監管的轉型與改革，即由行政監管為主向法治監管為主的轉型，盡快將監管權從審批機構中分離出來。法治市場經濟建設的重要任務，是賦予市場監管的法律地位，盡快將監管權從審批機構中分離出來，以提高監管的綜合性、統一性、權威性。
二是加快以公開化、去行政化、去地方化為重點的司法體制改革。在這方面，我們有一些具體建議。例如，司法體制改革去地方化，跟經濟發展方式轉變相適應，需要把經濟的審判權歸中央，建立中央巡回法院，民事、刑事案件仍歸地方。我認為，這樣一些方面的司法體制改革現實的需求明顯加大，條件逐步成熟，具有一定的可操作性。
三是加快推進社會治理創新進程。首先，綜合各個方面的情況看，社會治理轉型確實到了臨界點，未來的一個時期，這方面的矛盾問題會越來越突出；其次，以發展各類社區公益組織和推進社區自治為重點加快社會治理創新；最后，積極穩妥地推進官辦社會組織的轉型，使其在重要時候起到關鍵性作用。
四是加快中等收入群體為重點的利益結構調整。
一方面，正確認識利益結構與治理結構的關系。我認為，橄欖形的利益結構和分配結構是我國治理結構的重要基礎，并且是治理結構和治理能力現代化的重要組成部分。
另一方面，從現實情況看，改革開放35年多，中等收入群體比例大概在25%左右。到2020年全面建成小康社會，如果中等收入群體比例不能提高到40%左右，無論對經濟的持續發展和社會的和諧建設，恐怕都會帶來一些不利的影響。近些年，我們一再呼吁盡快出臺關于中等收入群體的國家規劃以及調整相關的政策體制。提低很重要，提低的重要目的是使其部分成為中等收入群體。現在重要的是收入分配、賦予農民更多財產權等方面的改革要有大的突破。這樣，到2020年中等收入群體總體規模達到40%左右是完全有可能的，即有6億人成為中等收入群體。這無論對中國還是對世界，都是一個重大的利好。
“行政監管”VS“法治監管”
記者：政府一直在市場經濟中扮演著“監管者”的角色。從政府改革的實踐看，簡政放權在行政審批上取得重要突破，但是在市場監管改革上沒有取得實質性突破。如何推進政府的市場監管職能轉變，發揮好“監管者”的作用？
遲福林：推進市場監管體制改革重在實現由行政監管為主向法治監管為主的轉型，以強化以法治為基礎的市場監管。
其一，組建綜合性、權威性的市場監管機構。為什么盡管這些年國家出臺了不少市場監管的法律法規，但執行效果并不好，一個重要原因在于審批權與監管權長期不分。建議把行政審批與市場監管職能嚴格分開，盡快從國家層面整合監管機構，組建綜合性、權威性的市場監管機構。
其二，調整市場監管權力結構，建立決策和執行嚴格分開的執法監督機構。新組建的綜合性市場監管機構，應當作為執行機構依法設定：一是成立國務院市場監管委員會，整合國家工商總局、國家質量監督檢驗檢疫總局等市場監管職能，強化消費市場監管的綜合性、統一性、有效性；二是整合商務部、國家發改委、國家工商總局三家的反壟斷執法權，建立直屬國務院的反壟斷局，增強其反行政壟斷的監督功能；三是從完善“一行三會”協調機制入手完善金融監管，從側重對金融機構本身的監管轉變為更加注重對金融行為的監管，逐步由分業監管過渡到混業監管模式。
其三，形成政府監管與行業自律、社會監管的合力。從現實看，我國行業協會監管仍處在法律、法規缺失的狀態。這就需要依法賦予行業協會等社會組織在行業監管、企業自律中的法律地位。包括：依法支持各個行業的企業在自愿的基礎上聯合建立各類行業協會;由行業協會承接政府下放的行業管理職能，重點強化行業自律和社會監督。
記者：那您覺得如何從法律角度強化市場監管？
遲福林：就如何在立法上強化市場監管，我這里給三點建議：
首先，研究出臺綜合性的《市場監管法》。一是確立市場監管機構的法律地位；二是加強行業監管立法，對行業監管的權力和責任作出法律規定，為支持社會性監管、尤其是鼓勵媒體參與對市場的監管提供法律依據；三是嚴格規范市場監管程序，以法律制約監管權力。
其次，修改《食品安全法》和《藥品管理法》。實行最嚴格的食品藥品安全監管制度，完善食品藥品監管體制，加大違法行為懲處力度，對網購食品藥品等監管空白地帶進行法律規范。
最后，將反行政壟斷納入《反壟斷法》。建議在國有壟斷行業、城市公用事業、公共服務領域相關行業監管中增加反壟斷的內容，使這些行業監管體現公平競爭。
總的建議是把推進市場監管以行政為主向法治為主的轉型，作為建設法治政府、推進法治市場經濟進程的重大任務。
行政壟斷或成“經濟憲法”最大挑戰
記者：建設法治中國必然要維護憲法法律權威，在市場經濟中，《反壟斷法》素有“經濟憲法”之稱。近年來，反壟斷逐漸進入新常態，未來或許更頻繁。您怎樣看待國家治理轉型下的反壟斷法律？
遲福林：中國是個大國，放開市場、引入競爭的領域，常常有無數個競爭者，加上發展市場經濟僅僅有30多年的時間，如果沒有行政力量在背后支持，任何一個企業都很難形成真正意義上的經濟壟斷。現實情況是，行政壟斷遏制競爭、導致國民福利損失的問題更大。行政壟斷矛盾突出是現行反壟斷法律面臨的最大挑戰，主要表現在三個方面：
其一，壟斷行業進入面臨行政壁壘。盡管過去幾年曾出臺了新舊非公經濟“36條”，也三令五申強調民營經濟可以進入法律未禁止的領域，但民營經濟進入鐵路、電力、電信、石油、民航、郵政等行業仍面臨重重困難。不僅如此，進入教育、醫療、文化等領域也面臨很多行政壁壘。
其二，地方政府人為造成行政壁壘。在競爭性地方政府格局下，不少地方政府人為設置市場壁壘，保護本地企業，排斥外地商品進入，導致國內市場分割、競爭不充分。
其三，部門辦下屬企業的情況很多。不少部委由于歷史原因，辦了不少行政性控股公司，這些企業進入市場，背靠強大的行政資源，其他競爭者無法與之競爭。
記者：行政壟斷對經濟危害很大，借助行政權力抹殺自由競爭，并人為限制競爭。當前，社會對反行政壟斷抱有很大的期盼，您覺得可以從哪些方面努力和改進？
遲福林：《決定》明確提出，“進一步破除各種形式的行政壟斷”。我認為可以從以下兩方面取得突破：
一方面，盡快將反行政壟斷納入《反壟斷法》。在《反壟斷法》總則中突出反行政壟斷。建議：一是在總則第三條界定壟斷行為中加入一條：“依靠行政權力形成市場支配地位”的行為；二是將第七條“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業”，修改為“國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化”。另外，在《反壟斷法》中增設反行政壟斷一章。
另一方面，《反壟斷法》“經濟憲法”地位。行業監管法遵循《反壟斷法》的原則和要求；按照《反壟斷法》修改行業監管相關法律；建立對行政部門立法的反壟斷審查制度。