●國土資源部職能將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，即由目前比較單一的管理部門，向國家宏觀調(diào)控部門轉(zhuǎn)變。以后土地政策將像信貸政策那樣，干預(yù)國民經(jīng)濟其他領(lǐng)域的發(fā)展
●目前在長三角，工業(yè)用地的取得仍允許采用協(xié)議出讓的方式。近年來愈演愈烈的建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地的矛盾，其實也就集中在工業(yè)用地對農(nóng)業(yè)用地的不斷蠶食上
●工業(yè)用地以市場化方式取得，理論上是可能的，但為招商引資壓低土地價格甚至推出“零地價”，是長三角各地心照不宣的做法。短時間內(nèi)實行工業(yè)用地市場化取得不太現(xiàn)實
●上海郊區(qū)目前的土地容積率0.1還不到，標(biāo)準(zhǔn)廠房通常只造一層樓，相當(dāng)浪費。長三角土地緊張，更應(yīng)該惜地如金，標(biāo)準(zhǔn)廠房造上個三、四層，甚至10層也是完全做得到的
“無錫去年一年用地10多萬畝，可是今年國家所批的建設(shè)用地指標(biāo)一共才2.5萬畝”，談起土地調(diào)控和規(guī)劃的問題，無錫市國土資源局耕地保護處處長丁偉民忍不住嘆起了苦經(jīng)。雖然現(xiàn)在才是3月，看樣子今年的用地指標(biāo)又會早早告罄。
國家國土資源部一壓縮指標(biāo)，使年年用地都“過緊日子”的無錫市更加捉襟見肘。無錫的國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)成立不到十年，進區(qū)企業(yè)已差不多達到飽和。無錫市政府在春節(jié)前就遞交了擴大開發(fā)區(qū)的申請報告，但遲遲不見動靜。有關(guān)人士估計，國家對開發(fā)區(qū)建設(shè)用地的新一輪清理整頓結(jié)束前，此事不太會有回音。
有消息稱，國土資源部根據(jù)新的職能定位，決定將今年的建設(shè)用地指標(biāo)壓減20.3%，占用耕地指標(biāo)壓減23.4%。記者了解到，不僅是無錫，今年長三角各地的用地指標(biāo)都有很明顯的削減。作為中國經(jīng)濟發(fā)展最快的地區(qū)之一，長三角的土地危機早已不是新鮮事；這樣一來，土地官員們更加愁眉不展：不管國土資源部的新政策是出于怎樣的意圖，肯定將加劇這一地區(qū)的用地緊張。
讓土地成為宏觀調(diào)控杠桿
央視國際3月中旬的一則報道稱，國土資源部職能將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，即由目前比較單一的管理部門，向國家宏觀調(diào)控部門轉(zhuǎn)變。以后土地政策將像信貸政策那樣，干預(yù)國民經(jīng)濟其他領(lǐng)域的發(fā)展。
據(jù)報道，在前不久的全國國土資源廳局長會議上，國土資源部部長孫文盛透露出一個重大信息：根據(jù)中央的要求，今后國土資源部要站在國家發(fā)展大局上，重新思考職能定位，增強宏觀經(jīng)濟調(diào)控能力。
孫文盛直言，現(xiàn)在土地供應(yīng)政策，要像金融貨幣政策那樣，成為國家最重要的宏觀調(diào)控手段。
根據(jù)國土資源部的最新調(diào)查，2003年全年冶金、化工、紡織等行業(yè)固定資產(chǎn)投資增長了50%以上，帶動建設(shè)用地比上年增加了49萬畝，增幅達17%。不僅造成某些行業(yè)投資過熱，同時還因為占用耕地，直接威脅糧食安全。
國土資源部土地利用司副司長束克欣說，國家限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)比如說水泥、鋼鐵、電解鋁等當(dāng)前是要進行限制的，上這些項目就不能供應(yīng)土地。在某種程度上說，土地供應(yīng)在經(jīng)濟調(diào)控中的作用比信貸還要重要，因為任何項目不可能建在空中。束克欣指出，針對上述情況，今年國土資源部根據(jù)新的職能定位，決定壓減建設(shè)用地指標(biāo)和占用耕地指標(biāo)，這將成為國土資源部第一次通過土地供應(yīng)對國民經(jīng)濟其他領(lǐng)域進行宏觀調(diào)控。
江蘇省國土資源廳辦公室的顧副主任說，國土資源部原有五大職能，即對國家的土地和礦產(chǎn)資源進行調(diào)查評估、規(guī)劃、管理、保護和合理利用，應(yīng)該說宏觀調(diào)控是其中“規(guī)劃”職能的題中應(yīng)有之義。而此次國土部門的職能轉(zhuǎn)變，就是極大地強化了宏觀調(diào)控這部分的職能。
中國土地學(xué)會理事、復(fù)旦大學(xué)王克忠教授表示，國土資源部原來既是行政管理部門，也要完成一定的調(diào)控目標(biāo)。現(xiàn)在所謂的職能轉(zhuǎn)變，或許是一種伏筆，預(yù)示著國家將逐步采用市場化的手段，通過土地市場對宏觀經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)。
根據(jù)我國“十五”期間土地市場建設(shè)的目標(biāo)，政府對土地市場的調(diào)控方法將趨于多樣化和市場化。政府供地價格的調(diào)控作用將更加明顯，土地價格是影響劃撥土地入市量、出讓土地轉(zhuǎn)讓量和土地需求的價格杠桿，政府通過調(diào)節(jié)地價水平穩(wěn)定土地市場，調(diào)節(jié)供需平衡。也就是說，經(jīng)濟手段將成為政府調(diào)控市場的主要手段。土地收購儲備將作為總量控制的有效手段和制度而被政府廣泛實施，土地債券、換地法律文書等也將逐步成為調(diào)控土地市場的主要政策和金融工具。不難看出，這次國土資源部的職能調(diào)整是與前述這一市場化的思路一脈相承的。
工業(yè)用地嘗試市場化取得
根據(jù)國土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。
目前在長三角地區(qū)，經(jīng)營性用地以市場化方式取得，已經(jīng)成為一種普遍的做法，操作也比較規(guī)范。但是工業(yè)用地的取得，至今仍允許采用協(xié)議出讓的方式，近年來愈演愈烈的建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地的矛盾，其實也就集中在工業(yè)用地對農(nóng)業(yè)用地的不斷蠶食上。
王克忠教授一針見血地指出，眼下普遍存在的工業(yè)用地浪費現(xiàn)象，就和工業(yè)用地取得方式?jīng)]有市場化有很大關(guān)系。
江蘇省國土資源廳土地利用處一位不愿透露姓名的官員說，土地資源在我國非常有限，將來工業(yè)用地的取得完全有可能采取市場化的方式。這一方面是因為，目前工業(yè)的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問題比較突出，必須通過市場化的方式進行資源的合理配置；另一方面，現(xiàn)在已不斷有聲音提出不要光以GDP增長指標(biāo)來考核官員，這將為各地政府走出“政績”束縛創(chuàng)造有利的大環(huán)境。
浙江省國土資源廳規(guī)劃處的朱處長認為，公益性建設(shè)項目的用地有政府劃撥來保證，一般的工業(yè)用地應(yīng)該鼓勵采用市場化的方式來取得。他告訴記者，其實國內(nèi)已經(jīng)有工業(yè)用地掛牌出讓的試點，長三角地區(qū)用地分外緊張，以后必然要走上這樣供地的路子。
但是無錫國土局丁偉民對此持保留態(tài)度。他認為，工業(yè)用地今后以市場化的方式取得理論上是可能的，但目前地區(qū)之間的競爭客觀存在，為招商引資壓低土地價格甚至推出“零地價”一度是長三角各地心照不宣的做法，短時間內(nèi)要實行工業(yè)用地的市場化取得不太現(xiàn)實。
丁偉民認為，如果政府改以稅收指標(biāo)考核官員，再輔以行之有效的法律法規(guī)，將有助于工業(yè)用地資源逐步走上市場配置的路子。在目前的情況下，抬高工業(yè)用地的價格底線，使得囤積土地以期地價升值而獲利的行為基本無利可圖，不失為一種更加可行的辦法。
長三角加強用地"精耕細作"
江蘇省國土資源廳辦公室顧副主任說，當(dāng)前對于土地資源的調(diào)控和保護，要從新增用地和存量用地兩頭雙管齊下。一方面，對于新增建設(shè)用地要謹(jǐn)慎審批；另一方面，江蘇省2003年下半年出臺了建設(shè)用地的指標(biāo)體系，規(guī)定了不同產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的工業(yè)用地數(shù)量。
據(jù)悉，在無錫等蘇南城市，國土部門在審批建設(shè)用地時一般是按照指標(biāo)的下限供地。此外還加設(shè)了供地門檻，從投資強度(即每畝土地投資數(shù)額)、產(chǎn)出率等指標(biāo)考慮供地額度。
丁偉民告訴記者，無錫市國土局規(guī)定，省級開發(fā)區(qū)內(nèi)土地的投資強度應(yīng)達到每畝250萬元，市級開發(fā)區(qū)應(yīng)達到每畝200萬元；如果每畝投資數(shù)額小于150萬元，就將不單獨供地而出租標(biāo)準(zhǔn)廠房。
顧副主任表示，江蘇尤其是蘇南地區(qū)用地非常緊張，因此對已經(jīng)批租出去的存量用地加強管理就顯得尤為重要。江蘇省規(guī)定，已經(jīng)批租的土地當(dāng)年必須利用其總量的60%，第二年必須利用80%；如果達不到這一標(biāo)準(zhǔn)而出現(xiàn)的土地閑置，第一年將征收閑置費，第二年則將土地收回。據(jù)了解，目前江蘇各地已經(jīng)普遍推行了這一做法。
浙江省繼去年3月對各類開發(fā)區(qū)進行治理整頓之后，今年將進一步加大土地市場整治力度。對拋荒閑置的土地，各地必須加大查處整改力度：土地能復(fù)耕的，要組織人員進行復(fù)耕；對閑置一年的土地，要依法處以罰款；對閑置兩年的土地要依法收回；對閑置兩年而不依法收回土地的，則將暫停該地區(qū)的土地征用受理工作。
浙江省國土資源廳規(guī)劃處朱處長告訴記者，由于更為重視經(jīng)濟發(fā)展，浙江省前些年的土地利用效率坦白說不及江蘇。但現(xiàn)在珍惜土地資源、提高其利用效率已經(jīng)成為全省的共識。2003年，浙江省也制訂了建設(shè)用地雙控(投資強度和容積率)指標(biāo)體系，并加強了對存量用地使用情況的監(jiān)控和管理。
王克忠教授說，上海郊區(qū)目前的土地容積率0.1還不到，標(biāo)準(zhǔn)廠房通常只造一層樓，是相當(dāng)?shù)睦速M。他認為，長三角土地緊張，更應(yīng)該惜地如金地使用，這一帶標(biāo)準(zhǔn)廠房造上個三、四層，甚至10層也是完全做得到的，“香港的土地使用就已經(jīng)立體化了”。
《國際金融報》 2004年3月29日
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