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下載安裝Flash播放器周小川：金融政策對金融危機的響應
——宏觀審慎政策框架的形成背景、內在邏輯和主要內容
（周小川 2010年12月15日）
我今天（12月15日）講的題目是“金融政策對金融危機的響應”。從目前情形看，金融危機究竟什么時候結束，還很難判斷，實際情況比想象得還更復雜一些。危機發生后，從理論到實踐，到政策制定等方面都發生了很大的變化，有一部分政策響應已經形成了，還有一部分正在討論、醞釀中。今年早些時候我曾將金融方面對危機的響應分為五個方面的內容：一是宏觀政策的響應；二是微觀政策的響應；三是市場和金融產品的響應；四是危機應對和成本分攤，也包括預防危機的一些制度性措施；五是國際金融組織體系改革，如大家所看到的，國際貨幣基金組織和世界銀行有關份額和治理結構方面的改革。需要強調的是，最近的一個比較重要的提法就是宏觀審慎政策框架。這個政策框架內容豐富，有很多政策被放到這個框架里面，包括我剛才所說的五個方面當中的一部分內容。從2009年4月召開G20倫敦峰會以來，歷次G20峰會都將宏觀審慎政策框架列入公報文件。從國內來看，黨的十七屆五中全會明確提出要“構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”；在近期召開的中央經濟工作會議上，胡錦濤總書記和溫家寶總理的講話也有這方面內容。
一、宏觀審慎概念的形成背景
宏觀審慎政策框架形成于2008年國際金融危機深化以后。在討論危機的原因時，一種解釋是系統的正反饋特性。金融界有不少人具有工程背景，所以他們用系統的正反饋特性來解釋金融運行的周期性自我增強或自我減弱，用時下的語言，也就是金融系統的順周期性或逆周期性。例如，危機前形成的躁動型的資產泡沫，市場價格走高和樂觀情緒相互推動；而在危機中由于某種原因導致資產價格下跌，恐慌情緒使得大家都在拋售，導致資產價格持續暴跌并進一步加劇危機；這都體現了典型的順周期性。因此，應對危機就要求減少順周期性，增加逆周期性，這是一個出發點。另一個原因是監管不足，應該加強監管，但是加強監管這個詞的涵蓋過于寬泛，究竟在哪些方面加強監管？實際上也需要針對金融系統存在的問題提出具體的方向，這也會與順周期問題有關。此外，還有標準問題，一些標準定得不對或標準定低了。進一步考慮，標準問題也與系統的周期性有關，一些標準本身增強了順周期性，特別是會計準則的某些規定以及評級公司的滯后評級往往增強了順周期性。
對危機的另一種解釋涉及到系統重要性金融機構的作用。系統重要性金融機構，簡稱SIFIs（Systemically Important Financial Institutions）。很多人一定知道“大而不能倒”（Too Big To Fail）的概念，簡單地說，“大而不能倒”的金融機構就是所謂系統重要性金融機構。對SIFIs的審慎性要求應更高、更強，這是因為一旦這類機構出現倒閉清盤，可能牽涉到很多機構。此外還有道德風險問題，即“太大而不能倒”所造成的道德風險。越是具有系統重要性，越不敢讓它倒閉。如果真要讓它倒閉，成本就特別高，就要考慮風險傳遞和成本如何分擔的問題。譬如，是否應該把一部分債權人拉進來承擔風險（Bail-in），或者是否應該設立資本緩沖以提前有所準備，是否通過征收金融稅或金融交易稅來籌措資金應對可能發生的危機應對成本，等等。SIFIs往往關聯性很強，甚至是跨境關聯性很強，出現危機涉及到跨境處理問題，如像雷曼兄弟在倫敦有非常大的業務。又如，冰島幾家銀行在境外有分支機構，出現問題除對冰島這個小國產生巨大影響外，還把其他一些歐洲國家牽連進去承擔損失。再如富通集團，也涉及到其他國家的投資者，我國的平安保險集團也在這家公司有投資。危機爆發并最后導致金融機構清盤時，就涉及到多個國家的股權人、債權人能不能得到平等對待的問題。可見，對系統性重要性機構，監管就應該更嚴一些，審慎性標準要提得更高一點，如果出了問題處理也應該更堅決一些。另外，金融穩定理事會（FSB）對SIFIs的劃分標準進行了深入研究，并將其劃為兩個檔次：全球系統重要性金融機構（Global Systemically Important Financial Institutions，G-SIFIs）和國內系統重要性金融機構（Domestic Systemically Important Financial Institutions，D-SIFIs）。
2009年初，國際清算銀行（BIS）提出用宏觀審慎性的概念來概括導致危機中“大而不能倒”、順周期性、監管不足、標準不高等問題。這個概念開始并不是太流行，但后來慢慢為大家所接受，并逐步被二十國集團（G20）及其他國際組織采用。G20成立于1999年9月，由八國集團、11個重要新興工業國家以及歐盟組成，其目的是防止類似亞洲金融風暴的重演，讓有關國家就國際經濟、貨幣政策舉行非正式對話，以利于國際金融和貨幣體系的穩定。最初，G20是財政部長和央行行長會議，但金融危機的爆發使其上升為領導人峰會，即G20峰會。從2008年11月在華盛頓首次召開以來，先后于2009年4月在倫敦、2009年9月在匹茲堡、2010年6月在多倫多，以及2010年11月在首爾共開了5次峰會，并成為應對國際金融危機和國際治理改革的一個重要平臺。
在G20匹茲堡峰會上，最終形成的會議文件及其附件中開始正式引用了“宏觀審慎管理”和“宏觀審慎政策”的提法。在G20首爾峰會上，進一步形成了宏觀審慎管理的基礎性框架，包括最主要的監管以及宏觀政策方面的內容，并已經得到了G20峰會的批準，要求G20各成員國落實執行。中國作為G20的重要成員，也存在著如何較好地執行這一政策的問題。對此，在黨的十七屆五中全會形成的決議文件中，已明確提出要“構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架”，在前幾天召開的中央經濟工作會議上，也提出了這一要求。將這一新概念、新提法引入中央全會文件，我想這在很大程度上和G20形成的共識有關。中國是G20重要的成員國，發揮著重要的核心作用，對于G20形成的共識，我們要在具體實踐中落實和推進。
以上是簡單的背景，下面具體介紹宏觀審慎政策框架的形成邏輯及其主要內容。