《彩票管理條例實施細則(草案)》(征求意見稿)三大亮點
●重申不得向未成年人出售彩票的原則
●對棄獎獎金的流向有了明確規定
●對于民眾頗為關注的中獎者是否該捐點獎金的問題，草案明確規定，彩票機構不得違背彩票中獎者本人意愿，以任何理由和方式要求彩票中獎者捐贈中獎獎金，否則要擔責。
不完善之處：
●對于公益金分配的有關規定還不夠明確
●對于博彩行業社會責任感缺失的問題沒有規定
●多頭管理的局面仍然沒有打破
□視點關注
法制日報記者 杜曉
“‘裸奔’二十多年的中國彩票業終于穿上了‘華服’。”
一年前，當千呼萬喚始出來的《彩票管理條例》問世時，曾一度令業內人士激動不已。但就在當時，曾參與《彩票管理條例》立法工作的北京大學中國公益彩票事業研究所執行所長王薛紅認為，“條例中埋下了很多伏筆，很多地方需要實施細則給出更明確的釋義”。
將近一年之后，國務院法制辦公布了《彩票管理條例實施細則(草案)》(征求意見稿)，自3月26日起至4月25日止，面向社會公開征求意見。
但令業內人士頗感遺憾的是，實施細則(草案)征求意見稿對于許多在條例中埋下的“伏筆”仍然沒有“下文”。“有些問題經過反復研討，好不容易才在條例中塞了一兩句進去，可實施細則(草案)又沒提了。”一位參與過立法工作的業內人士說。
王薛紅認為，實施細則(草案)征求意見稿明確了各個管理部門之間的職責，此外，信息公告制度、標準化制度以及對于未成年人的保護都是值得一提的亮點。但是，實施細則(草案)征求意見稿也回避了一些問題。
早在幾年前，博彩業立法正式提上議程之初，就有業內人士指出，博彩行業的立法需要擺脫我國行政立法所慣有的宿命，也就是“運動員”、“裁判員”夾雜不清的問題。
“博彩行業的立法需要進一步摒棄部門利益，引入更多社會利益方尤其是獨立第三方的參與。”王薛紅說，但是，在實施細則(草案)征求意見稿中，社會參與的成分并不多。
多頭管理局面未能打破
長期以來，博彩行業最為人們所詬病的，就是監管、主管不分的問題。
據了解，2000年，彩票管理工作由中國人民銀行移交至財政部，按照國務院2001年發布的《關于進一步規范彩票管理的通知》的規定，由財政部的一個處負責起草、制定國家有關彩票管理的法規、政策；會同民政部和國家體育總局研究制定彩票資金使用的政策，監督彩票資金的解繳、分配和使用。
但是，有業內人士認為，從我國彩票監管的架構來看，并不是將彩票發行審批權之外的監管權都給了財政部，彩票監管的具體制度、具體事務，仍由民政部與國家體育總局具體制定和實施。
此次公布的實施細則(草案)征求意見稿，規定由“財政部負責全國的彩票監督管理工作”，但接下來又規定，“民政部、國家體育總局按照各自的職責分別負責全國的福利彩票、體育彩票管理工作”。
此外，實施細則(草案)征求意見稿中關于財政部門的具體職責還包括：“監督管理全國彩票市場以及彩票的發行和銷售活動，監督彩票資金的解繳和使用”；“審批彩票品種的開設、停止和有關審批事項的變更”等。
“從上述規定看，一方面是多頭管理的體制仍然沒有打破；另一方面，是監管和主管的主體也沒有界定清楚。”王薛紅說，如果財政部門是主管，那么誰是監管？如果財政部門是監管，那么為什么產品和渠道又由其來審批，審批過程和程序又由誰來監管？
實施細則(草案)征求意見稿中還規定，“受理申請后，財政部通過專家評審、聽證會等方式聽取社會意見”。但王薛紅認為，專家和聽證會依然由主管部門來組織，難以發揮實質性的監督效果，真正有效的監督應該來自獨立的第三方。
“這個問題《彩票管理條例》里面也沒有說清，但是對于細則來說，如何落實條例中的45條規定還是需要更明確一些。”王薛紅說，這些問題如果得不到進一步明確，將會困擾產業的發展，同時也會對幾大行政主管部門之間的分工合作造成困惑。
公益金如何分配仍未明確
記者了解到，近年來，隨著博彩業規模的日益擴大，公益金的分配愈發引人關注。
據浙江大學法學院教授朱新力介紹，長期以來，在彩票資金的分配政策等問題上，財政部需要會同民政部和國家體育總局共同商定，而兩大彩票系統發行、銷售具體規則的制定權和實施權，仍然掌握在民政部和國家體育總局手中，這就導致很難做到合理分配公益金。
朱新力認為，我國福利和體育兩大彩票系統的設立，都是在啟動彩票發行程序無法可依的情況下進行的，而二者設立的標準又不一樣，福利彩票作為公益彩票，是綜合救助彩票；體育彩票屬于行業特批，“特事特辦”，由此在公益金分配上引發了一系列的問題。
“首先是在彩票發行權、公益金使用額度上，存在利益之爭。”朱新力說，福利彩票和體育彩票之間也存在市場競爭，由于市場經營者本身又是規則制定者，因此這種競爭不是在一套中立的競爭規則下展開的，而是帶上了部門利益的烙印，因而往往是非良性的。
在日前公布的實施細則(草案)征求意見稿中，對公益金的分配作了如下規定：“財政部應當每年向社會公告上年度全國彩票公益金的籌集、分配和使用情況。省級財政部門應當每年向社會公告上年度本行政區域彩票公益金的籌集、分配和使用情況。”
“實施細則最關鍵的是要落實募集公益金的使用效果問題和去向問題。”王薛紅認為，在此次公布的實施細則(草案)征求意見稿中，對于公益金分配的有關規定還不夠明確。“目前的規定是‘應當公告結果’，但實際上關于公益金的分配僅有結果的公開還不夠，在結果公開之前就應該有社會第三方的參與。從實施細則(草案)征求意見稿來看，公益金的分配過程還是缺乏監督，對于使用的效果也缺乏有效的評估。”
“公開的結果可能會顯示公益金在某個項目上投入了多少，但是這個項目值不值得投入，就無法進一步深入分析了。公益金的分配最重要的是過程的公開透明。”王薛紅說。
博彩業社會責任尚缺規定
有統計數據顯示，彩民中有3%到6%的人有病態賭博的傾向，1%到2%的人有病態賭博問題，需要加以治療和救助，而在購買私彩進行地下賭博的人群中，這種情況更為嚴重。
一位給病態彩民做過治療的心理分析師告訴記者，總的來看，病態彩民在不發病或是不談論與彩票有關的話題時，都比較木訥和遲鈍，完全活在自己的世界里；一旦談起彩票，就會變成另外一個人，十分亢奮、焦慮甚至有暴力傾向，“這是一種類似于毒癮的成癮癥狀”。
據媒體公開報道，在南方某私彩泛濫的城市，高峰時竟然出現農民無心種田、教師無心上課、職員無心上班的現象。每到私彩開碼日，街頭巷尾，人們都在談論買碼的事情。這座城市康復醫院的資料表明，在半年多的時間里，該院住院部接連收治的因買碼而導致精神分裂的病人超過15例。
有業內人士認為，我國大大小小的彩票發行機構，以及一些非正規公司不僅無法向彩民提供正確的教育和培訓，反而不斷地灌輸錯誤的觀念，變相制造了病態彩民。
王薛紅認為，病態彩民問題的出現，說明博彩行業需要做大量的工作，這些都應該在實施細則中加以明確。
據了解，實施細則(草案)征求意見稿中并沒有對病態彩民的問題作出更為詳細的規定。
“從本質上來講，博彩應被視為消費而不是投資。”王薛紅說，彩民中只有少部分人能夠賺錢，不中獎是很正常的事情，但是現在很多彩民都相信買彩票能夠一夜致富。之所以出現這種現象，一些發行機構的宣傳“功不可沒”。
王薛紅分析，彩票中獎特別是頭獎的中獎率一般都非常低，而且每期的開獎結果都是獨立事件不可預測，但發行機構為增加彩票銷量，對此避而不提，而且在許多投注站里掛滿了各類彩票的開獎號碼和走勢圖，甚至部分地區的彩票中心為投注站統一制作這類廣告牌，這樣只會讓部分彩民越陷越深最終無法自拔，甚至出現“盜竊金庫4300萬元購買彩票”這樣極端的例子。
“這些問題凸顯了博彩行業社會責任感的缺失，也造成了博彩行業在公眾眼中一直毀譽參半。”王薛紅說，對于博彩行業社會責任感缺失的問題，實施細則(草案)征求意見稿中沒有規定。今后，在進一步修改的時候，應該對博彩行業的社會責任感、服務意識等問題加以規定。同時，應當推進行業協會的發展，以便進一步加強行業自律，提高專業水平。
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