高尚全
當前，中國經濟社會正處于全面轉型時期。十六屆三中全會提出的“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，不僅反映了新的歷史時期對于發展的客觀現實要求，也是進一步深化改革的指導思想。改革要為貫徹科學發展觀奠定堅實的體制基礎，必須堅持統籌兼顧，注重改革中各種利益關系的調整，注重經濟、社會和人的全面發展，注重制度建設和體制創新。按照新的改革理念，政府改革應實現由經濟建設型政府向公共服務型政府轉變，由“全能”型政府向現代責任政府轉變。就當前現實情況來說，政府改革的重點應放在加快政府職能的轉變和強化監督制衡機制兩個主要方面。
１．加快政府職能的轉變
與成熟的市場經濟相比，處于經濟社會轉型期的政府依然具有—些特殊的發展職能。在基礎設施建設大規模發展的初期，政府作為投資建設主體的功能仍具有重要作用；在市場經濟發展早期，經濟運行中不可避免地存在的一些盲目性，政府在規范市場主體行為方面仍然占有主導性地位；在經濟社會全面轉型期，制度建設的深化與完善，既是政府責無旁貸的任務，也是政府公共職能的重要內容。在這個意義上，可以說中國的市場經濟具有較強的“政府主導型”特征。問題不在于現階段“政府主導”應不應該，而是在于政府行為必須規范，并且需要根據市場化實際進程，逐步實現政府自身轉型和職能轉變。
首先，必須正確處理政府與公民、社會的關系。政府對人民負責、“權為民所用”，是一切政府行為的根本出發點和歸宿，政府堅持“統治”人民和社會還是服務于人民和社會，是現代政府與傳統政府理念的根本區別。根據現代法治理念，對于公民和社會而言，行為規范的基本原則是“禁止性”原則，即法律法規沒有禁止做的事，都是可以做的、不違法的，是規范政府行為的前提，這一原則體現了鼓勵公民和社會創新活動的精神。而對于政府而言，法治理念則強調政府只能做法律法規規定的事情，這一理念有助于防止政府隨意擴大權力、抑制公民和社會創新活動、甚至侵害公民權利行為的發生。
其次，強化政府的公共服務職能，大力減少政府直接干預微觀主體的行為。明確政府公共職能，主要是在非市場領域或市場本身無力調節的領域充分發揮政府作用，解決政府“缺位”的問題。一是制定和完善市場規則，打破行政性壟斷，消除產權歧視，強化產權保護，致力于創造一個有利于各市場主體平等競爭的市場環境：二是協調經濟發展與社會發展的關系，加強公共基礎設施建設、義務教育、科技基礎研究、生態和環境保護，為社會提供市場機制所不能提供的公共產品和服務：三是完善收入分配職能，在完善分稅制、企業和個人所得稅基礎上，建立和健全規范的對貧困地區和貧困人口的轉移支付制度，完善政府社會保障的基礎平臺，發展和規范商業保險、社會福利事業，逐步形成較為完整的多層次的社會保障體系。
第三，合理劃分不同層級政府之間、部門之間的職能，規范政府的收入與支出。目前，各級政府幾乎同中央政府一樣承擔著大體相同的經濟和社會職能，即使是縣級政府的職能，也與中央和省級政府職能在多方面重疊，差別僅在于管理層次和范圍之分。現實經濟活動中的“上有政策，下有對策”問題、企業改革中的“逃、廢債”問題以及“亂集資、亂收費”等等問題屢屢發生，實際上都在不同程度反映了政府職能劃分模糊的缺陷。在合理劃分政府職能的基礎上，應逐步規范政府收入和支出，政府活動的支出來源只應來自公共財政，現實中一些政府部門直接從管理對象收費解決支出不足的做法，必須有計劃、有步驟地清理，直至完全取消。
２．強化和完善政府行為的監督和制衡機制
在現代民主政治框架下，政府權力和責任的約束機制主要來自民主、法治和公民社會三個方面。民主的約束機制主要是通過公民選舉產生的代表組成的代議民主機構來發揮作用，代議民主機構按照法定程序對政府及其官員行使權力的行為直接或間接地進行詢問、質詢并要求其作出解釋或答復；可以對政府及其官員的嚴重失職或濫用權力行為行使包括彈劾、信任投票、罷免等權力。法治則通過預先制定的法律及其執行機制來界定政府和公民的權利范圍，抑制政府權力的任意擴張，確保權力的行使限制在合法的范圍之內。公民社會的約束主要通過輿論監督、公民個人或組織與政府的“對話”等形式，表達公民的意愿或訴求，檢測政府權力運行是否符合“民意”。
強化和完善政府行為的監督和制衡機制，首先要求政府活動必須貫徹公開性原則。政治文明和政治民主的重要原則之一，就是公共權力的行使要透明，這是建立社會監督的基礎。公眾只有知道政府在做什么，才能知道政府行為是否合乎法律的要求。政府行政機關要貫徹行政公開原則，建立公開辦事制度，定期發布它所掌握的與公眾利益密切相關的信息，使政府行政活動切實置于社會監督之下。
其次，按照政府的責任與權力對稱原則，進一步完善政府問責機制。完善政府問責機制，不僅要加強政府行政系統內部上級對下級的督察，發揮審計與監察部門的作用，更重要的是來自政府“外部”的制衡，特別是人民代表大會制衡。國家審計署不久前向全國人大報告，引起了代表的強烈反響和社會的廣泛關注，對完善政府問責機制具有促進作用。政府問責機制的完善，還要求按照黨政分工的原則，改革執政黨的執政方式，提高執政能力。目前政府問責一般只能“問”到政府首腦，但實際上許多情況是“一把手”的責任。執政黨的“集體領導”、“集體負責”與行政權力與責任對稱原則往往發生矛盾，不利于政府問責機制的完善。
第三，加強對政府行為的社會監督，擴大社會參與決策和監督的領域。近年來，一些政府及其部門就涉及公民重大利益的公共決策采取聽證會的方式，已經體現了社會監督的精神，但在聽證程序、聽證與決策關系等方面仍需進一步完善，避免把聽證單純看作“可聽可不聽”的“征求意見”形式。同時，應充分發揮輿論監督的作用。輿論無疑是一種重要的社會力量，反映的是“人心”向背，用“人心這桿稱”可以“稱出”社會公正的分量。應通過完善法律確保媒體的監督權利、規范其行為，發揮輿論監督的積極作用。(高尚全)
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