二、解決困難群體社會保障問題的政策措施
要把解決困難群體的社會保障問題放在經濟社會發展更加突出的位置。通過深化改革、完善制度、加大投入，更好地保障困難群眾的基本生活和醫療需要。在社會保障制度中，社會保險和社會救助是其最主要的兩個支柱，在我國，社會保險以相對穩定的就業關系為前提，是就業關聯的社會保障制度，更加強調權利與義務的對等。社會救助是政府的無償轉移支付，更體現財政收入再分配職能。對困難群體而言，他們大多數人沒有工作或就業關系不穩定，本身無力參加社會保險。因此，社會救助制度建設是解決困難群體社會保障問題的關鍵，同時通過完善社會保險制度作為配合。
（一）以新型農村合作醫療和農村最低生活保障制度為重點推進農村社會保障事業發展。
一是加快推進新型農村合作醫療制度建設。新型農村合作醫療制度建設已經實施兩年，試點工作取得了一定成績，但在運行和管理中也存在較大問題。主要表現在制度本身與農民之間缺乏良性互動，籌資、管理和監督成本偏高，人均籌資水平過低。應注意增加農民對新型農村合作醫療制度設計和運行的參與，加強民主管理和社會監督，切實體現其“合作”特色，在此基礎上鼓勵農民適當提高繳費水平。同時，政府也要提高對新型合作醫療的補助標準。此外，應將新型農村合作醫療制度和農村醫療救助制度二者進行整合，以簡化農村醫療保障制度設計，降低制度運行成本，提高制度運行效率。
二是進一步做好對貧困農民的基本生活保障工作。黨的十六屆三中全會提出，有條件的地方探索建立農村最低生活保障制度。農村低保工作的開展有利于保障貧困農民（包括貧困老年人）的基本生活，減輕農村養老工作面臨的壓力。各地可積極探索在對特困戶救助、農村五保供養、口糧救濟等制度進行整合的基礎上，建立統一的農村最低生活保障制度。隨著國家財力的增強再逐步將相對貧困人口納入農村低保范圍。考慮到貧困人口多居住在中西部貧困地區，地方財力有限，農村低保資金應主要由中央和省級政府負擔，建議中央財政設立農村最低生活保障專項補助資金，對困難地區農村低保制度建設給予支持。
（二）解決失地農民和進城農民工社會保障問題，推進城鄉社會保障統籌發展
失地農民和進城農民工是介于城市居民和農民之間的邊緣群體，解決好他們的社會保障問題是推進城鄉社會保障統籌發展的關鍵。
失地農民社會保障政策既要針對其自身的實際情況，因地制宜，因人而異，也要立足于現有的城鎮和農村社會保障制度框架。對有勞動能力的失地農民，首先應著眼于促進其就業。在實現就業的基礎上，以企業職工或靈活就業人員的身份參加城鎮社會保險來解決其養老、醫療等方面的保障問題，符合條件的還可按有關規定享受城市醫療救助和最低生活保障等政策。對無勞動能力的失地農民，若領取土地補償費后生活仍有困難的，在城市規劃區以內的，可優先考慮將其轉為城鎮戶口，并按規定享受城鎮居民最低生活保障制度和城市醫療救助制度。未轉為城市戶口的，符合條件的可按當地有關規定享受農村特困戶救助和農村醫療救助，還可在自愿的基礎上參加新型農村合作醫療制度。有條件的地區，也可以探索在整合養老保障、失業保障和最低生活保障等功能的基礎上為失地農民建立基本生活保障。通過失地農民個人繳費、集體扶持和政府適當補助的方式建立失地農民基本生活保障基金，在農民失地后逐月向其發放基本生活費，保障其基本生活。
對農民工，首先應保障他們獲得相當于自己勞動價值的工資收入，并保證及時足額到位。在社會保障方面，很多農民工在采礦、建筑等高危行業工作，勞動條件比較惡劣且工作時間較長，是工傷風險最大的群體之一，首先應該盡快將盡可能多的農民工納入城鎮工傷保險，解決他們在工作中遭受事故傷害或者患職業病時的醫療救治和經濟補償問題。對在城市工作的勞動關系相對穩定的農民工，可將其納入統一的基本醫療保險統籌。
（三）推進城市醫療救助工作
目前城市低保工作已經基本實現動態管理下的應保盡保，城市貧困人群的基本生活有了一定保障。但是，解決他們的基本醫療問題還有很多工作要做。2005年，國務院辦公廳轉發了民政部、財政部關于建立城市醫療救助制度的意見，城市醫療救助工作開始起步，中央財政2005年和2006年分別安排了3億元專項補助資金。隨著城市醫療救助工作的開展，各級政府也應大力增加投入規模。
（四）促進困難群體就業應從制度創新和促進經濟增長入手
為幫助困難群體就業，應主要從以下幾方面著手：一是政府要鼓勵和支持困難群體的職業技能培訓工作。通過政府支持，促進進城農民工、有勞動能力失地農民、下崗失業人員等困難群體及用人單位進行職業技能培訓的積極性，提高他們的就業能力。政府可對培訓工作給予一定的經費補助，困難地區由中央財政給予適當補助。二是進一步深化政府行政管理體制改革，切實減少對市場和企業的各種不正當政府干預，消除出于部門利益和個人利益而進行的設租和尋租行為，進一步開放市場競爭，打破行業壟斷特別是行政性壟斷，為社會成員提供盡可能多的創業機會和盡可能好的創業環境。三是研究完善支持中小企業和個人創業的融資渠道，并可通過財政貼息給予必要的支持。
（五）進一步完善公共財政體制，調整財政支出結構，增加國家對社會保障事業的投入
解決困難群體的社會保障問題，必要的財力支持是關鍵。從國際經驗看，社會保障支出在很多國家是財政支出的最主要部分，近年來我國財力已經有了明顯增強。因此，進一步增加社會保障支出規模和比重既是必要的，也是可能的。政府財政支出應進一步體現公共服務職能，盡可能減少直至取消在一般競爭性領域的投資，停發長期建設性國債，調整財力用于社會保障、就業等社會事業領域，為全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會提供更好的資金保障。
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