我國(guó)土壤污染修復(fù)所需資金額巨大 亟需政府基金
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土壤修復(fù)政府性資金應(yīng)采取政府性信托基金形式
我國(guó)污染責(zé)任不明土壤數(shù)量巨大，并且土壤污染可能引起突發(fā)性環(huán)境公共事件，這就需要政府做好應(yīng)急準(zhǔn)備，進(jìn)行立即評(píng)估、治理修復(fù)、賠償?shù)裙ぷ鳎枰銐虻馁Y金數(shù)量作為救濟(jì)保障。政府性基金以財(cái)政撥款、行政收費(fèi)方式籌集資金，資金來源具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性，符合土壤修復(fù)和賠償所需資金的來源形式。因此，土壤修復(fù)資金應(yīng)以政府性基金為主要模式。
需要注意的是，傳統(tǒng)政府性基金在解決土壤修復(fù)問題上存在不足。第一，基金資金來源單一，沒有吸引私人資金投入。僅僅以撥款和行政收費(fèi)作為資金來源來支撐土壤修復(fù)治理工作，大大加重了政府治理土壤修復(fù)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
第二，缺乏獨(dú)立核算功能。基金收入上繳國(guó)庫(kù)由中央或地方財(cái)政部門統(tǒng)一管理，進(jìn)行統(tǒng)一核算，與土壤修復(fù)支出缺乏對(duì)應(yīng)關(guān)系。這種管理模式會(huì)模糊基金用途，可能造成土壤修復(fù)基金挪作他用。土壤修復(fù)基金涉及修復(fù)技術(shù)評(píng)估、成本核算等專業(yè)問題，傳統(tǒng)的政府性基金由于缺乏專業(yè)部門指導(dǎo)會(huì)造成土壤修復(fù)基金使用效率低下。
第三，不具備追責(zé)功能，弱化污染者付費(fèi)原則在土壤污染賠償過程中的作用。我國(guó)政府性基金的建立均根據(jù)基金管理辦法，而基金管理辦法的法律強(qiáng)制力較低，對(duì)于產(chǎn)權(quán)模糊但污染責(zé)任人需追索確定的土地和突發(fā)土壤污染事件而言，無法追討污染者責(zé)任。
第四，土壤污染可能引發(fā)突發(fā)性事件，這時(shí)需要大量資金進(jìn)行及時(shí)救濟(jì)。現(xiàn)有政府性基金沒有收支獨(dú)立核算系統(tǒng)，需要按財(cái)政支出申請(qǐng)模式層層審核，缺乏救濟(jì)所需的及時(shí)性，不具備立即支付功能。
筆者認(rèn)為，土壤修復(fù)基金應(yīng)借鑒美國(guó)政府性信托基金運(yùn)作模式。美國(guó)政府性信托基金是受法律限制、用于特定用途的專項(xiàng)基金。政府性信托基金的信用托付體現(xiàn)在公眾支付特定稅收和費(fèi)用來?yè)Q取政府在公共管理領(lǐng)域的某些行動(dòng)。其中，美國(guó)超級(jí)基金的設(shè)立對(duì)于我國(guó)構(gòu)建土壤修復(fù)基金具有重要的指導(dǎo)意義。
美國(guó)超級(jí)基金分為兩個(gè)信托基金——危險(xiǎn)物質(zhì)反應(yīng)信托基金和關(guān)閉后責(zé)任信托基金，并以責(zé)任制度作為兩個(gè)信托基金運(yùn)行的保障。責(zé)任制度是通過法律《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法案》、《超級(jí)基金修正案和再授權(quán)法案》建立的，是指嚴(yán)格的、連帶的和回溯的法律責(zé)任。
超級(jí)基金的資金來源包括石油化工稅、環(huán)境稅、財(cái)政撥款、基金貸款利息違規(guī)責(zé)任主體罰款、土壤污染修復(fù)債券發(fā)行收益。
超級(jí)基金主要由美國(guó)環(huán)保局管理，采用聯(lián)邦和州結(jié)合融資方式，由固體廢物與應(yīng)急辦公室負(fù)責(zé)管理。其中，緊急管理辦公室負(fù)責(zé)超級(jí)基金授權(quán)下的短期項(xiàng)目；超級(jí)基金補(bǔ)救和技術(shù)革新辦公室與聯(lián)邦設(shè)施反應(yīng)和再利用辦公室負(fù)責(zé)超級(jí)基金的長(zhǎng)期項(xiàng)目。
超級(jí)基金的支出范圍包括政府對(duì)計(jì)劃中和突發(fā)土壤污染項(xiàng)目支出，對(duì)修復(fù)項(xiàng)目的貸款支出，自然資源和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償、恢復(fù)以及評(píng)價(jià)支出，對(duì)州、部落和其他政府機(jī)構(gòu)的土壤修復(fù)補(bǔ)助，預(yù)防規(guī)劃支出，科學(xué)研究支出，設(shè)備費(fèi)用，以及運(yùn)營(yíng)支出。
其優(yōu)勢(shì)在于：第一，政府性信托基金制度注重對(duì)私人部門資金在公共管理領(lǐng)域中的拉動(dòng)作用。基金投資方式除了撥款外，還包括基于環(huán)境項(xiàng)目的貸款。貸款以私人部門未來的償還為保證支付。在信托基金來源方面除了聯(lián)邦撥款、稅費(fèi)收入，還包括以基金未來收益為保證發(fā)行債券，吸引私人部門資金，未來收益包括基金貸款的償還和基金投資收益。
第二，美國(guó)超級(jí)基金責(zé)任制度是基于污染者付費(fèi)原則建立的，法律規(guī)定污染責(zé)任人和被追索污染責(zé)任人修復(fù)土壤的義務(wù)，保證了對(duì)污染土壤修復(fù)的追索權(quán)利和執(zhí)行力度。
第三，信托基金這種資金機(jī)制實(shí)行單獨(dú)的核算體系，采取專業(yè)土地污染修復(fù)會(huì)計(jì)審計(jì)制度，由土壤修復(fù)專業(yè)部門負(fù)責(zé)資金運(yùn)作。這保證了基金的立即支付功能，保證了對(duì)突發(fā)情況救濟(jì)和賠償?shù)募皶r(shí)性，提高了基金的使用效率。