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2013年03月29日10:16 | 中國發展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

3         政策績效評估結論和建議

3.1  結論

3.1.1            基于暴露人口的空氣質量總體狀況

空氣質量管理的最終目標是保護人群健康，因此，用空氣質量暴露人口狀況最能反映空氣質量水平。數據見表22。

（1）PM10污染有所改善

PM10暴露人口的比例以中等空氣質量最多，并呈增加趨勢，空氣質量差的比例減少。

（2）SO₂污染有較大改善

基于SO₂的不同空氣質量狀況下的城市數量比例與暴露人口比例的狀況及變化趨勢基本吻合，共同表明無論是人口規模大的特大城市，還是中等城市、小城市，其SO₂污染狀況普遍得到改善；

（3）NO₂污染不嚴重，但有所惡化

NO₂空氣質量中等的城市暴露人口比例增加，質量好的比例下降。

表 22 2005年至2010年二級及以上天數和不同空氣質量標準的暴露人口比例

3.1.2            “十一五”期間空氣污染防治政策評估的總體結論

（1）    空氣污染防治政策是有效果的

實施控制的污染物的濃度下降，多數城市空氣質量總體上有好轉，暴露在空氣質量差的人口總體上是下降的。

（2）    空氣污染防治政策滯后于社會經濟發展

城市空氣污染依然嚴重，沒有達到環境空氣質量標準，尤其是大城市污染加重的趨勢，說明空氣污染防治的政策創新不足。

（3）    城市空氣質量改善有較大潛力

無論是空氣質量監測水平、主要污染源的排放監測水平都達到了較高的水平。污染控制設施也已經大量地建設和安裝，但是，主要污染源沒有實現連續達標排放，說明管理不到位。

3.1.3            PM10排放控制政策績效評估

（1）固定源排放未得到有效控制

無論是質量現狀還是變化趨勢，均反映省會城市和工業城市污染嚴重。案例城市問卷調查結果顯示居民對工業煙囪污染、市政燃煤鍋爐污染的滿意度均低于3分。案例研究還發現，多數源普遍存在煙粉塵超標排放，月超標率較高，最高達100%，個別固定源存在長時間連續超標排放的現象?？梢?，缺乏有效制度對排污企業進行約束，固定源尚未實現連續達標排放。

（2）面源控制有效果

PM10面源治理主要包括集中供暖、清潔能源行動和棚戶區改造、揚塵治理等。低矮源對PM10濃度貢獻較大，部分城市集中供暖率對PM10的日均濃度影響最大，說明集中供暖對降低PM10濃度具有積極作用。道路揚塵、裸露地面揚塵等都對PM10產生影響，用市轄區人均財政收入代表城市基礎設施質量，發現人均財政收入的彈性為-0.58，可見城市基礎設施質量越高，城市PM10污染越輕。清潔能源使用的提高，包括可再生能源替代、提高能效與節能、潔凈煤等，也有效果。測算發現，非工業用煤比重每提高一個百分點，PM10年日均濃度降低0.48個百分點。

（3）移動源缺少控制手段

問卷調查結果顯示，居民對機動車尾氣的滿意度最低，僅為2.21；70.68%的居民認為非常必要和比較必要進行機動車數量的控制，機動車尾氣的排放控制成為居民的最大訴求。目前針對機動車排放控制的政策不多，多數城市主要是年檢尾氣達標制度，對機動車數量（實質是污染物排放量）進行控制的城市極少。

3.1.4            SO₂排放控制政策績效評估

（1）集中供暖率提高對空氣SO₂濃度降低效果明顯

部分城市相關分析發現集中供暖率對SO₂濃度影響最大，彈性為5.22，即集中供熱率每提高1個百分點，SO₂濃度降低5.22個百分點。以案例城市為例，2006~2009年，全市集中供暖率由32.02%上升為52.62%，年均增長率為21.44%，導致面源SO₂排放量由13152噸/年迅速下降為2942噸/年，年均下降率為25.88%。

（2）燃煤火電廠脫硫政策對空氣SO₂濃度降低效果明顯

SO₂排放強度的彈性為5.09，僅次于集中供暖率，控制效果非常明顯。以案例城市為例，“十一五”期間，全市工業廢氣、燃燒廢氣中SO₂排放量逐步減少，2010年較2006年分別減少31997、35447噸，但工藝廢氣中SO₂排放量卻逐步增加，2010年較2006年增加3450.10噸，合計SO₂排放總量減少63994噸，減少38.53%，脫硫政策減排效果顯著。

3.1.5            NO_X排放控制政策績效評估

（1）固定源污染控制未受重視

NO₂濃度普遍達標并不是排放控制的努力，NO₂對臭氧、PM2.5都有貢獻，但由于沒有臭氧、PM2.5的監測數據，因此，評估結論僅限于NO₂的排放控制績效。由于基本沒有采取大規模的排放控制行動，政策績效評估結論不多。

從排放控制效果來看，案例城市多數固定源NO_X濃度臨近濃度限值，超標率較低，低于25%；NO_X濃度波動性小，排放比較穩定。但是在“十一五”期間，NO_X排放量卻增加2873噸。

工業源仍然是氮氧化物主要來源，包括燃煤電廠、工業企業鍋爐。由于“十一五”期間沒有將NO_x作為總量控制的考核指標，NO_x排放控制重視程度相對其他兩種污染物較低。

（2）移動源污染逐漸加重，排放控制手段不足

民用汽車密度對NO₂濃度有顯著影響，彈性為1.12，即民用汽車密度每增加1個百分點，NO₂濃度提高1.12個百分點。案例城市NO₂的早晚濃度峰值時間與上下班機動車出行高峰時間基本重合。2011年市民針對尾氣排放污染環境的投訴明顯增多，投訴量比2010年增加了20%。

3.2  推論

由于數據、資料的局限，本研究還不能給出肯定和確切的結論，因此，用推論，以示區別。

（1）    空氣質量保護嚴重滯后于經濟發展

無論是大城市、經濟發達城市、工業城市等，空氣質量普遍較差，并且，總體上有惡化的趨勢。空氣質量較好的城市或者是經濟不發達、或者經濟發達但以旅游等新型工業為主的特殊城市。經濟發展是目標，空氣質量達標也是目標，需同步。

（2）    環境信息公開較差

環境保護相關信息公開嚴重不足，本評估許多城市的數據空白可以說明這點，見表4、5、6。

（3）    環境政策需要按照社會主義市場經濟體制的要求加快更新完善

固定源缺乏規范的排污許可證制度，固定源沒有實現連續達標排放。移動源排放控制政策嚴重不足。面源控制政策缺乏細化。

3.3  建議

（1）      建立國家城市空氣質量評估制度

將國家城市空氣質量評估制度化，周期性地對全國城市空氣質量狀況展開評估，并將評估結果向社會公開，促使城市政府其盡快采取行動，改善空氣質量。評估的范圍逐漸擴大到小城市和城鎮。對連續幾年空氣質量排名逐漸下降的城市展開調查和問責。

（2）      開展基于問卷的城市公眾空氣質量滿意度調查評估

居民是空氣質量效果的直接“測量者”，因此，通過問卷的方法了解城市居民在日常生活和工作中對空氣質量的真實感受、調查居民對空氣質量管理的信息公開的滿意度、了解公眾參與意識、參與意愿及參與現狀等，是客觀、全面評價城市空氣質量管理績效的重要工作之一。問卷調查是測量環境政策“回應性”基本工具。居民空氣質量滿意度評估不僅能夠反映市民的感受，補充現有環境統計信息的不足，還能幫助政府改進環境管理工作，提高服務水平。

（3）      完善城市空氣質量管理信息制度

國家需要制定詳細的空氣質量管理信息公開規范，明確公開的信息名錄及其公開水平。需要在現有的基礎上，滿足不同利益群體的信息需求。公布空氣質量、污染源排放和政府環境管理等信息，并且保證數據的數量、質量和系統性。

（4）      建立城市空氣質量達標規劃制度

國家環境空氣質量標準是要達到的目標，所有不達標的城市必須提出空氣質量達標規劃。建議國家環保重點城市的規劃由環保部審核批準，其它城市的規劃由上一級環保部門審核批準。該規劃必須科學、可行，分階段滾動實施。規劃內容全部公開，對規劃執行情況進行年度評估和問責。

（5）      充分利用空氣質量和排放數據，實現空氣質量的“日”管理

城市空氣質量監測數據和污染源排放監測數據非常豐富，具有重要的管理意義。建議制定國家空氣質量和污染源排放連續監測數據處理技術規范。對污染物小時值、日均值等的超標時段實施重點管理，實現空氣質量的“日”管理。

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