討論研究土地管理制度應該在一定的前提下進行
從國情出發，尊重前人經驗和現代國家一般規律
記者：現在，研究農村土地制度的人很多，專家學者爭論得很激烈，有些觀點相去甚遠，對此您怎么看？
陳錫文：有這么多人關心農村土地制度的改革，這是好事。但是由于土地這個要素非常特殊，在很多方面有別于一般的經濟要素和自然資源，所以在任何國家，土地制度的確立都有一定的前提。不確定前提就沒有辦法討論問題。從我們國家的實際狀況來看，我覺得至少有三大前提：
第一個前提，必須有利于推進科學發展、促進社會和諧。具體地說，第一層含義就是必須有利于守住18億畝耕地紅線；第二層含義是在城鎮化、工業化的過程中，切實保障農民的合法權益，真正使被征地農民的生活水平不下降、有提高，長遠生計有保障；第三層含義是要有利于國家宏觀調控目標的實現，建設用地不能突破總供給量。這關系到轉變經濟發展方式、調整經濟結構和保障經濟安全。
第二個前提，土地的管理在任何現代國家都有其特殊規律，我把它概括成為四句話：第一是統籌規劃；第二是分類管理；第三是用途管制；第四是嚴格審批。有人以為，在市場經濟國家，土地所有權可以決定一切。實際上，對土地的利用，現代國家從來都是用途管制超越所有權。不能因為土地是你的，你想怎么用就怎么用。當然，規劃形成必須科學嚴密，并通過民主程序，做到公開公正，為絕大多數老百姓認可，一旦確定下來，就具有法律效力，政府和任何用地者都不能違背。
第三個前提，經過30年的探索，在土地管理方面，我們已經有了一套法律法規和政策體系，要從當前的實際出發去研究，這套制度在什么地方、哪個環節存在問題和毛病，怎么樣改革和完善，而不能無視它的存在。
同時，還要有一些基本常識才能討論。有的學者認為，農田和城市建設用地，森林和草原都可以不加區分地想怎么用就怎么用，這樣問題永遠也討論不清楚。我們國家城市和農村的土地是兩種所有制，僅僅一個農村集體建設用地，就涉及很多類型，有福利型的宅基地，有公益型的小學校用地等，也有經營型的鄉鎮企業用地等，把這三類混到一起改，豈不亂套？
與土地有關的改革試驗涉及農民切身利益
應按程序，有預案，在可控的范圍內穩妥進行
記者：現在全國各地有不少涉及土地的改革試驗，改革就難免會突破現行的一些政策法規，試驗就有成功和失敗兩種可能，怎樣處理改革與規范、試驗與推廣的關系？怎樣規避試驗的風險？
陳錫文：從試驗當中提取規范性的政策，這是我們黨領導農村改革的重要經驗。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，就是從農民的創造中提煉和升華為我國農村的基本經營制度的。我贊成搞改革試驗，但是，有一點要說明，我們已經初步形成了一個法律法規的體系，和30年前相比，這是很大的不同之處。我認為，現在搞改革試驗應該遵循幾項原則：
第一個原則：講程序。承擔試驗，要經過批準。比如重慶、成都的試驗是國務院批準的，天津的試驗是國土資源部批準的。確定下來要做的試驗，如果要突破現行法律法規和政策，就要獲得制定這些法律法規和政策的部門認可、批準。否則制定法律法規和政策還有什么用？
第二個原則：可控。既然是試驗就必須掌握在可以控制的范圍內。例如說這個試驗項目在多大范圍內進行？一個村，一個鎮，還是一個縣？報了什么，批了什么，必須在這個范圍內執行。一失控就無所謂試驗了。
第三個原則：要有預案。既然是試驗，就可能成功也允許失敗。成功了皆大歡喜。如果試驗失敗怎么辦？我們國家干部、研究人員去幫助試驗，失敗了沒關系，轉身回到城里了。但是參與試驗的農民怎么辦？一定要建立一套機制，承擔起對參與試驗農民在試驗失敗后的責任。
第四個原則：應當相對封閉。在封閉的范圍內試驗，冷靜觀察，實際操作，看到底行還是不行。把全局的問題放到局部試驗，目的就是要減少社會震蕩。
當試驗到一定程度，各方面都認可了，驗收之后報黨中央、國務院，獲得批準之后在全國推廣。在此之前，不應該急于宣傳推廣，這是承擔改革試驗的責任。農村土地問題涉及千家萬戶，稍有偏差，就會引起大的震動，使農民感到憂心，甚至讓農民遭受利益損失。做決策也好，做試驗也好，做報道也好，凡是關系到廣大農民切身利益的事情，我們都應當慎之又慎。本報記者 江 夏
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