理順政府間事權劃分
政府事權劃分是對各級政府承擔多少公共產品供給職責的界定，只有事權劃分合理化之后，政府間支出責任劃分才可能合理化，這成為財政體制的前提性約束因素。因此，當我們在思考改革財政體制時，應先分析政府間事權劃分處在何種狀態，認清事權結構、事權重點和事權范圍的變動過程與變動走勢。
近年來我國的體制改革不斷深化、執政理念分步轉變、經濟發展格局持續演變，公共產品供給戰略發生了轉變，向既定的事權劃分提出了強烈的挑戰，要求細化政府間事權。這對財政體制的改革有著直接的約束作用。
具體來說有兩個核心問題：
一是事權重點尚需理清。
改革開放三十年，中國經濟高速增長，經濟規模位居世界第四，財政實力不斷壯大，財政收入突破5萬億元，這確實超出三十年前的預期。與此同時，中國經濟實現了貨幣化、國際化和市場化，然而資源短缺不斷加劇、環境污染急需整治、收入分配平衡難度加大、物價上漲周期化。
這些變化對中國政府的事權設計提出了諸多新的要求。突出的有四點：一是構建覆蓋城鄉各階層的社會保障體系；二是補償高能耗、高污染的經濟增長帶來的社會利益損失；三是調節效率增長帶來的財富差距；四是應對開放型經濟固有的周期性波動可能帶來的公眾利益損傷。
對此，政府早已高度重視并傾力解決，但在具體執行過程中又暴露出另一方面問題，即我們試圖在幾年內把一攬子計劃全部落實完畢，各類公共服務產品供給呈現出齊頭并進高增長格局，各級政府的社會發展規劃令人興奮，省一級政府都列出了大小十幾項民生工程。社會發展的大躍進時代來到了，但事權的階段性重點是什么卻難以辨清。反映在財政上，就是民眾關注的支出共同跳躍式增長，2008年1～5月，科技、社會保障和就業、醫療衛生、環境保護、農業分別增長42.9%、41.2%、37.4%、98.6%、46.9%。在功能性支出結構中，支出最多的項目占比不超過15%。
從感情上說，這些舉措值得肯定，但客觀地去評價，一個國家在實施公共產品供給戰略時必須有重點，全方位齊頭并進不可能持久。
事實是，我國在重點不清的條件下推進公共產品供給“大躍進”已經感到精疲力盡，體現在財政上就是各級政府間支出責任相互推諉，下級政府要求上級政府大幅度增加轉移支付，上級政府運用行政手段把支出責任下放給下級政府(比如央企改制的職工安置、省向市縣下放困難企業)；上級的專項轉移支付要求下級配套，下級政府辦事全力向上級申請專項。結果是中央政府在連年財政收入高增長的背景下依然赤字，基層政府的財政自主率呈下降趨勢，為此總是力爭增加非稅收入自主辦事，因而賣地、罰款、收費現象普遍突出。顯然，如果是在這種條件下大動財政體制，根本不可能搞清楚各級政府究竟應該有多少財力才能匹配事權，中央政府究竟把轉移支付重點向哪些領域調整、各級政府究竟主要重新劃分什么支出責任。
二是各級政府間的事權劃分尚需明確界定。
長期以來，我國政府間的事權劃分往往重視中央與省，輕視省以下政府間的事權劃分。1994年實行分稅制，中央與省的事權劃分原則是中央管全國性公共產品供給、省級政府負責地方公共物品。操作上的界定是中央負責國防、外交、宏觀調控、全國性重大基礎設施建設，省級政府統管教育、地方公共安全、地方環境保護、地方道路建設等。然而現實問題是在中國這樣一個行政集權度高的國家里，什么是全國性公共產品、什么是地方公共產品在操作中很難界定清楚，比較明確的全國性公共產品應是國防、外交，但在中國所有地方公共產品可能都具有全國意義，因為地方道路、建設、飲水工程、教育、公共安全等是全國規劃的一部分，從這個意義上講又帶有全國性公共產品性質。這樣，實際運行是中央和省往往交叉負責，中央幾乎沒有不投入的領域，反過來全國基礎設施的建設、中央辦的高校、地方政府同樣拿錢。
如果中央和省之間劃不清事權，省以下各級政府間的事權就更劃不清。我國雖然設置了四級地方政府，但這四級政府的職能呈現出高度雷同，特別是市、縣、鄉，每一級的事權重點基本看不出來，發展經濟、義務教育、社會保障、道路建設、社會穩定、垃圾處理、環境保護大家一起搞。當然，基層政府是公共產品的具體供給者，但問題是他們辦的事哪些是自主事務、哪些是受托事務應該有所界定，這樣支出責任才能劃清。轉看他國，某些國家的基層政府自主事權和受托事權甚至有法律界定。地方各級政府事權雷同，反過來也直接擾動了中央與省的事權劃分，更使得中央的政策難以完整落實。
對此，我國各級政府已開始探索治本之策，但截至目前，相對完整、權威的方案并沒有形成。應當清醒地認識到，在地方政府究竟受托事權和自主事權各自是什么還沒有劃清的條件下，大動財政體制時，根本不可能知道支出責任劃分改革的方向、重點、形式是什么，也不可能搞清如何改革轉移支付的方式和結構。
|
