告別“以鄰為壑”的惡性競爭 突破行政區(qū)劃“圍墻”
有人曾用“修炮樓”來形容中國很多城市“閉門造車”式的發(fā)展規(guī)劃。為了拓寬中國城市發(fā)展的視野、尋求解決城市發(fā)展各種問題的方案，由中國市長協(xié)會主辦的系統(tǒng)研究中國城市發(fā)展的綜合性年度報告——《中國城市發(fā)展報告2006》（下稱《報告》）首發(fā)式暨報告會4月在北京舉行。
“面對城市競爭帶來的各種問題與矛盾，一些城市和地區(qū)開始尋求協(xié)作發(fā)展途徑，城市的戰(zhàn)略思維開始轉型。城市競爭進入了一個新階段。”會上，清華大學建筑學院副院長毛其智教授分析說。
“寧波主動對接上海的輻射，甘心做上海的小弟弟。小寧波大上海，和上海形成產(chǎn)業(yè)梯度的對接，這是新寧波主動的戰(zhàn)略選擇。”寧波市規(guī)劃局副局長、總規(guī)劃師沈磊這樣形容寧波與上海的緊密關系。
在這位留學美國，實地考察了31個州、100多個城市，并在國內(nèi)3個城市任城市規(guī)劃主管的學者型官員眼里，由個體競爭邁向區(qū)域協(xié)作是當前中國城市發(fā)展的熱點，也是城市發(fā)展的必然趨勢。
“當前美國一些城市差不多都已經(jīng)由初期的相互競爭走向比較成熟的區(qū)域協(xié)作，中國的城市發(fā)展也不會例外。”沈磊對《中國經(jīng)濟周刊》說。
城市惡性競爭
中國城市規(guī)劃設計研究院總規(guī)劃師楊保軍講了這樣一件事：2003年，上海市將“降低商務成本試點園區(qū)”的規(guī)劃用地面積從67平方公里擴大到173平方公里，在上海南部成立嘉定、清浦、松江三個工業(yè)園區(qū)，以阻止投資項目流入江浙。
“這就是‘173計劃’，實際上是上海的一條阻擊線。盡管給了很多優(yōu)惠政策，但這條具有重要‘使命’的阻擊線仍然難以攔住項目外流。”楊保軍說。
《報告》顯示，2001年之后，國內(nèi)許多城市都投入到對國際資本的角逐中，圍繞外來投資和建設項目，城市競爭全面升級，并在“城市經(jīng)營”、“城市營銷”等理念的推波助瀾下愈演愈烈。
《報告》列舉了“愈演愈烈”狀態(tài)下中國城市競爭的現(xiàn)實圖景：
圖景一：城市在相對封閉的體系中各自為政，以鄰為壑，呈現(xiàn)出“經(jīng)濟孤島”的景觀。如圍繞區(qū)域中心城市這個經(jīng)濟高地周邊，卻分布著經(jīng)濟洼地，這種貧困帶環(huán)繞中心城市的經(jīng)濟景觀不在少數(shù)。
圖景二：城市普遍存在“船貨崇拜”情結，全力追逐外源型增長，忽視內(nèi)生型發(fā)展。如政府一切工作圍繞招商引資展開，不惜提出各種優(yōu)惠政策、優(yōu)惠待遇，而對本地資源、本地文化、本地企業(yè)不關心。
圖景三：為“引鳳”而大肆“筑巢”，導致形象工程泛濫。許多城市為了改善投資環(huán)境，不惜重金建設機場、港口、高速路、開發(fā)區(qū)等，這些華而不實的建設項目被當作發(fā)展的“動力”來夸耀。
圖景四：把競爭力誤認為是增長速度，把鄰域城市都只當作競爭對手，有時演變?yōu)閮?yōu)惠條件的比拼和土地的甩賣。
“對城市競爭不能完全否定，應該否定的是上述‘以鄰為壑’式的惡性競爭，以及諸如一些城市在另一個城市的上游搞水污染、空氣污染等行為。”中國城市科學研究會秘書長顧文選研究員對《中國經(jīng)濟周刊》說。作為原建設部城市規(guī)劃司的官員，顧文選研究員對城市區(qū)域經(jīng)濟頗有研究。
“在一些地方特別是一些中小城市，‘零地價’、低地價吸引投資等惡性競爭的情況依然存在。”顧文選告訴記者。
城市發(fā)展告別“單槍匹馬”
“改革開放以來，城市在發(fā)展中的能動性和競爭性一定程度上促進了城市的快速發(fā)展，但隨著城市競爭的愈演愈烈，地方主義、諸侯經(jīng)濟、重復建設、急功近利、粗放低效、發(fā)展失衡等問題和矛盾逐漸凸現(xiàn)，城市發(fā)展的戰(zhàn)略思路亟待調(diào)整。”《報告》明確指出。
“‘自家過自家的日子’，缺乏‘群體觀念’的現(xiàn)象必須改變，今后各城市需要‘成群’組合以應對全球化的挑戰(zhàn)。”中國工程院院士、中國城市規(guī)劃設計研究院學術顧問鄒德慈說。
《報告》顯示，目前許多城市競爭依賴的是“三高一低”的粗放低效增長方式，大量消耗資源來追求增長，以蘇州為例，近20年來，市域城鄉(xiāng)建設用地開發(fā)面積占總面積的比例由1986年的3.1%，上升至2004年的28.6%，增長了近9倍。前幾年單位面積的土地產(chǎn)出效益還出現(xiàn)遞減的趨勢。
中國城市科學研究會秘書長顧文選給記者舉了這樣的例子：通過突破行政區(qū)劃這個“圍墻”，南京都市圈跨過省界將安徽省的馬鞍山、蕪湖、滁州三市納入?yún)^(qū)域規(guī)劃當中。通過城市要素整合，杭州灣城市群將更多城市融入更大的都市圈（長三角）之中，從而極大地拓展了發(fā)展空間。
“中國城市由個體競爭邁向區(qū)域協(xié)作是一種必然的趨勢，因為大家在競爭的過程中越來越意識到，一個城市不可能把所有的生產(chǎn)要素都控制在自己手中，單靠一個城市單槍匹馬是很難取得更大的優(yōu)勢。”顧文選對《中國經(jīng)濟周刊》說。
城市整合浪潮來臨
在中國城市規(guī)劃設計研究院總規(guī)劃師楊保軍看來，為了克服單個城市競爭能力的局限，目前區(qū)域協(xié)作的曙光已經(jīng)出現(xiàn)了，其標志就是：大量區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)作組織的誕生和如雨后春筍般出現(xiàn)的各類城市群規(guī)劃。
《報告》顯示，在國家層面， 2006年中國多樣化的區(qū)域規(guī)劃不斷取得新進展。國家發(fā)改委在京津冀和長三角地區(qū)啟動的區(qū)域規(guī)劃試點已經(jīng)進入文本編制階段，建設部完成了《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》的編制，啟動了長三角、京津冀、北部灣、海峽西岸等重要城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)群規(guī)劃的編制組織工作。
而在地方層面，省級政府以打破行政區(qū)劃壁壘為出發(fā)點，組織開展了一系列的城鎮(zhèn)群規(guī)劃，如山東的山東半島城鎮(zhèn)群規(guī)劃，浙江的金衢麗、杭州灣、溫臺三大城鎮(zhèn)群規(guī)劃，廣西的北部灣城鎮(zhèn)群規(guī)劃等。
“近年來出現(xiàn)的各類各級區(qū)域經(jīng)濟合作組織達到40多個，這股區(qū)域合作的‘浪潮’雖然有些戲劇性，其中有些合作組織的合理性盡管有待商榷，但整體上還是反映了越來越多的地方政府開始注意到區(qū)域協(xié)作的重要性，并采取具體行動開始實施，這是尤其值得肯定的一點。”在楊保軍看來，新時期我國城市發(fā)展的戰(zhàn)略思維，應該由一味強調(diào)城市個體競爭走向關注區(qū)域協(xié)作，這一轉型將會是逐步的、艱難的，并有賴于國家相關制度改革的推進。
資料：“船貨崇拜”
人類學術語，源于一戰(zhàn)之后南美和大洋州島民的心態(tài)。當時生活在巴布亞等地的許多第三世界國家的人發(fā)現(xiàn)，每當白人殖民者建造了碼頭和機場后，很快就會有貨船和飛機運載著物資到達。他們在好奇心和邏輯錯亂的模糊理解中得出結論，有了碼頭和機場，貨船和飛機就會自動抵達。于是，就興建碼頭和機場，期待著根本不可能抵達的貨船和飛機，盼望著船艙、機艙里的物質帶來財富。（記者 牛建宏）
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