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下載安裝Flash播放器縣權改革的困境與路徑
我們現在的經濟很好，為政治體制改革奠定了一個很好的基礎，如果我們利用這個機會好好地推動一下，政治體制改革會更順當。否則等到經濟上的矛盾積累了，再去改就困難了
本刊記者/王全寶文/王迪
國家行政學院的許耀桐教授很早就提出政治體制改革應從縣政改革開始，而中國社科院于建嶸研究員則通過大量的基層調研得出結論，縣政改革到位了，則社會就會安定。
近期，兩位知名學者接受《中國新聞周刊》專訪，暢談他們眼中的縣政改革，分析現實困境，指出突圍路徑。
中國新聞周刊：2008年以來，基層群體性事件頻發，激烈程度不斷上升。包括你們在內的一些學者提出了“縣政改革”。可是為什么要從縣級而不是上面開始？
許耀桐：為什么要提出縣政改革，就是因為縣這一級存在很多問題。我認為縣政改革已迫在眉睫，我們一定要有這種緊迫感。
從宏觀上來說，中國自秦朝以來就是以縣為基礎來治理國家，也就是所謂的“郡縣治，天下安”。縣政歷來為國家領導者所重視，國家領導者只要稍微有歷史常識的話，就有推進縣政改革的動力。
從目前來看，中國改革的特點是漸進式的，反對激進主義、全面開花。因此，我認為從縣這一級開始是最好的路徑，縣級以上的改革涉及面太廣，無法駕馭；縣以下的鄉鎮和城鄉社區改革，又因其太小，不具有代表性。而縣級政府正好適中，有典型的政治體制架構，可以說是“麻雀雖小五臟俱全”。
中央、省、地市一級對縣政改革也有動力，只有縣一級穩定了，上面才會更穩定。另外我們現在政治體制不完善，坦率地講，在各個層級都有問題存在，中央或省一級的問題比較隱蔽，縣一級的問題則完全暴露，不管不得了。
于建嶸：為什么要進行縣政改革？鄉鎮一級沒有司法權力，是不完整的，而縣一級是最完整地直接面對民眾的。把解決中國問題的目標定在縣級，這是對的。如果把這一級政權改革好了，社會就會穩定。
我認為縣政改革的目前形勢是動力不足，壓力很大。面對壓力有兩種選擇，一種是改革，另一種就是想辦法把壓力“壓”下去，現在我們面對壓力主要是壓，壓力并沒有變成動力，我認為這是目前最大的問題。
中國新聞周刊：從2008年開始，中央把縣委書記、公安局長以至縣國土局長，幾乎縣級重要崗位的主要領導“全覆蓋”地納入中央的直訓體系之中，這種培訓對縣政改革能起到多大作用？
許耀桐：國家行政學院也承擔了對縣委書記、紀委書記的培訓任務。從培訓的角度來說，就是要提高官員的公仆意識，提高他們的行政能力。我認為這個培訓作用還是很大的。
培訓本身就是在分析中國的現實情況，告訴官員改革將遇到的阻力。我們也開出藥方，為什么會腐敗，因為失去監督；為什么失去監督，因為體制上有問題等等。通過培訓讓官員領悟只有通過改革，通過權力的公開化才能解決問題。
培訓總歸是培訓，認為培訓搞好了就能解決所有問題那就太天真了，它不能解決根本體制問題。很多官員經過培訓后，認識的確提高了，接受了很多新知識，但回去以后，在原來的體制、機制里想求變，往往會碰“一鼻子灰”。
于建嶸：我認為培訓是改良，不能算是改革。改革要改變的是權力的來源和結構；培訓和教育只能說明它重視，意識到這個問題的嚴重性，試圖通過人的提高來代替制度性的約束。
培訓就是教育，教育主要改變的是執政理念和執政行為，更加規范一點，這個怎么能叫改革呢？
中國新聞周刊：2009年7月，財政部公布的《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》中寫明，“省直管縣”財政改革將在2012年底前在中國大部分地區推行，你們認為“省管縣”改革是縣政改革的方向嗎？
許耀桐：“省管縣”改革也屬于漸進式改革，省直接管縣的財政背景是，從上世紀70年代末開始到80年代，中央或地方就開始推行市管縣，在這個過程中，發現有的市限制了縣的發展，形成“小馬拉大車”的格局。
那么現在從財政改起也是對的，但是財政也還不是省管縣的全部，我們還有行政體制。現在縣里面的干部首先要跟市里面報，然后才能報到省里面。今后如果“省管縣”的話，干部人事權也可以直接由省里面來管。
“省管縣”，財政體制改革是第一步，今后可能還會有行政體制、政治體制改革，這才是完整意義的“省管縣”。
于建嶸：我認為，“省管縣”是行政體制的改革，它只是解決上下關系的問題，不是一個政治改革。
不是漸進不漸進的問題，主要的問題是它沒有改變對下負責這個問題，只不過原來是對地市負責，現在要對省里負責，它并沒有說要對選票負責。
在現行體制的制約下，這種財政單兵突進式的改革，能否順利進行并達到制度設計目標，我并不感到樂觀。
中國新聞周刊：作為較早提出縣政改革的學者，你們認為縣政改革該從哪兒入手？
許耀桐：改革的突破口原來有一些，找來找去也不是很準確，縣一級改革是綜合性的，全面的，最忌諱碎片化、零碎化，一個榔頭敲打一個棒子，敲敲就改一下，不敲就又放下了，這是不行的。
現在的縣級改革主要是單方面的，比如我們選的三個試點搞縣權公開，這只是一個方面；還有一些縣搞公推直選，是選舉方面的一些改革；還有一些縣搞黨的一些改革，比如黨代會的常任制。
搞這些改革有益處，但是現在實踐證明這些單方面的改革還是在原來體制內運行，效果大打折扣。比如說縣權公開，就是告訴大家縣權是按照一定的規范來運行，有一定的規則和透明度。但是要進一步問，什么才叫做科學民主的運行規范？很可能現在運行的規范本身就有問題，這就牽涉到更深一層次的政治體制改革了。
于建嶸：縣級政權怎么改？我認為要從三方面來做：
首先，縣級政權能不能真正落實《憲法》所賦予的制度上的安排。比如做實人大代表選舉。
其次，縣政長官能不能真正拿到人大來選，而不是組織的調派。
再次，進行司法改革，樹立司法權威。我覺得司法制度的改革是目前改革中的關鍵問題，中國要解決剛性穩定所帶來的社會問題，非常重要的就是一定要有司法改革。
要用司法權制衡基層政府。我認為，對地方縣級政府一方面要給它權力，讓它可以在一定程度上自治；另一方面一定要有司法權的制衡，如果司法能夠守住社會的最后底線，矛盾沖突的發生就會少很多。
中國新聞周刊：你們認為，縣政改革的困難在哪里？
許耀桐：難點首先是思想上認識還不夠到位，有的人認為經濟發展很好，GDP不斷增加，國際金融危機對中國沖擊不大，認為目前不亟須改革。
但我認為，正是因為我們現在經濟很好，為政治體制改革奠定了一個很好的基礎，如果我們利用這個機會好好地推動一下，政治體制改革會更順當。否則等到經濟上的矛盾積累了，再去改就困難了。
另一大難點是現在需要中央有一個權威機構進行一個頂層設計，就是一個系統設計，把方方面面都設計好，然后改革起來才會有條不紊。還要有一個時間表，有一個路線圖，這些都要設計好。現在就缺這個東西，這是最大的難處。
于建嶸：縣政改革要走向現實，重中之重是要達成基本共識：政治體治改革已經到了不改不行的時候。
縣政改革是現實改革中最可行、風險最小的。但只靠學者遠遠不夠，還需要執政者的智慧和魄力。在我看來，給民眾一個改革時間表，以增強或恢復民眾對執政者的認同，已經是非常必要了。