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2010年12月16日14:29 | 中國發展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

“一把手”權力革命

指向縣委書記的權力改革，正是當前基層政治改革的深層次命題，重點是公開、核心是限權

本刊記者/王維博劉賢(發自成都)

11月26日，星期六。成都市武侯區紀委書記葉雪梅一大早就趕到了轄區內的竹園社區。按照約定，她今天要“約見”社區內的一位基層黨代表

黨代表名叫劉世蓉。一見面，劉便發現自己犯了一個錯誤。本想談談“流動黨員”的管理問題，在給區黨代表聯絡室打電話時卻報了紀委書記的名字。

雖然話題不“對口”，葉雪梅還是帶著組織部的黃蓉鵑一起來了。

在武侯區，黨代表和區委領導相互約見的事兒經常發生，而這一切的改變源于武侯區去年開始的“縣權改革”。

2009年3月10日，中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部在徐州舉辦“縣委權力公開透明運行”試點部署會，確定成都武侯、江蘇睢寧、河北成安三個為試點縣區。

這項改革鮮為外界所知的試點歷時1年半，3個試點縣區各自拿出了一份“縣委書記權力清單”。

今年“十一”之后，中紀委、中組部聯合下發了《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，將試點工作推向全國，武侯的試驗得以進入公眾視野。

“確權”

選中武侯“縣權改革”，事出有因。

武侯試點的主要設計者之一、時任武侯區紀委副書記王睿說，試點區縣中，武侯區作為唯一的省會城市中心城區，政治生態與改革環境與另個兩個縣不同。“這對探索經濟發達地區的政治體制改革有借鑒意義。”

“基礎較好”，是武侯被選為本次試點的另一個原因。2009年，成都市率先公布了7437項市級行政權力清單，引發全國關注。而早在2007年，武侯區就獲得“全國政務公開工作先進單位”，率先成立行政審批局、推行以“大科制”為核心的街道行政管理體制改革等一系列制度創新，走在了全國前列。

在王睿看來，由行政權力層面推向黨委權力。僅僅兩字之差，卻標志著權力改革開始觸及核心領域。但怎么改，沒有答案。

“中央給的最初試點方案只有兩頁紙”，武侯區紀委黨風廉政室主任許守明說，一開始，參與改革的人很費腦筋，由于沒有經驗可鑒“只好把黨章拿來反復研究”。

權力要公開，首先得弄明白有哪些權力，而現行體制下，區縣級黨委處于承上啟下、協調左右的位置，擔負著把中央路線方針政策落實于基層之重責。但由于自由裁量權過大，區縣級黨委往往權責界定不清，黨政不分。

王睿說，自己在機關工作多年，但連黨委到底有哪些具體權力也不是十分清楚。最終改革突破口選在從梳理權力清單開始。

幾個月后，經過一番“確權勘界”之后，武侯區出臺《中共成都市武侯區委關于進一步明晰職權的試行辦法》，對區黨委權力進行勘界，對權責不清的予以明確，對超越職權范圍的予以糾正。

根據上述“權力清單”，屬于區黨代會權力事項有6項，區委全委會有6項，區委常委會有18項，區委書記有9項。

“目前全區82個黨組、黨工委也清理明確權限事項578項。”該區委辦主任費從德說。

緊隨權力目錄之后，一張張權力流程圖將區委權力運行方式公之于眾。流程圖上，區委書記、常委、區長、副區長等各有分工，職權明晰。

這些權力流程圖被掛在“武侯區委權公開網”之上，內容涉及干部任免、反腐倡廉、黨建等。在最重要的干部任免中，甚至細到規定出了涉及局級正職、非局級正職的不同任免流程。

“限權”

“區縣委權力公開透明運行，核心是規范書記‘一把手’的權力。”王睿稱。而“一把手”權力中，最核心也最難約束的是決策權和用人權。

設計者希冀，借助上述權力梳理和流程圖，對區縣一級權力架構中縣委權力，尤其是“一把手”權力進行約束。

“過去提拔干部，一般都是書記一個人定盤子，先在書記碰頭會上統一意見，再拿到常委會上來。怎么定的，其他常委一概不知。發表意見的方式是舉手表決，書記都提名了誰還能不舉手？”一位當地組織系統老干部說。

用人權的不透明導致權力濫用甚至買官賣官，2007年眉山市仁壽縣原縣委書記鐘建初因買官賣官及工程腐敗被判14年。2004年，原四川省南充市原營山縣委書記楊毓培，在決定干部職務晉升，職務保留，職位調整中先后賣出官帽61頂，斂取錢財200多萬。

縣委書記的頻頻落馬引發各界憂慮。權力過于集中、缺乏有效監督被認為是縣委書記用人腐敗的根本原因。

“把我的權力約束好了，試點工作就能做好。”為了搞好限權工作，武侯區委書記劉守成給王睿等人打氣。

于是，一系列“限權方案”設計出來，區委書記“革了自己的命”。根據武侯區出臺的規定，區委書記只有在領導班子和領導干部年度考核工作結束以后、日常考察發現領導班子存在突出問題、領導職位空缺、特殊情況必須調整干部這4種情況下，才能提出干部調整動議。

而且，在動議時，區委書記只提方向、不提具體職位，只提人選標準、不提具體人選，只提選拔要求、不提選拔范圍。另外，領導干部人選要從后備干部中產生，后備干部人選要由群眾進行無記名投票產生。而區管領導班子正職則采用全委會票決制，區委書記的一票與委員或常委的一票價值相同。

如此一來，“一把手”濫用權力的空間受到了極大壓縮。

區委組織部副部長雷鳴說，2009年8月，市編委批復該區街道可增設1名黨工委副書記，對擬任人選，區委主要領導只提了一句“要將其與培養街道黨政主要領導后備人選結合起來考慮”。

除了用人權，武侯區又開始對“一把手”的決策權上“動手”。王睿介紹，在全委會、常委會上的重大事項議題，必須吸納基層議事會等意見，經過調查研究、專家論證和社會聽證，并進行無記名票決。

“城中村改造、人南科技商務區等多項重大項目的決策，都經歷了這些過程。”王睿說。

如此經過由下而上充分醞釀所形成的建議，一把手很難一句話就推翻。

2010年，在接受新華社內部調研時，區委書記劉守成坦承，試點正是抓住了決策權和用人權這兩個核心問題。“削權瘦身”的背后，其實是對一把手正當行權的強化——限制不當用權，強化正當用權，制度規范用權。

與武侯區做法相類似，在改革的另一個試點，睢寧縣則提出議決權、否決權分離機制，該縣出臺文件規定，重點工程、規劃、土地審批權由縣政府研究確定，“縣委書記不再擔任土地審查委員會、規劃審查委員會的主任，縣委常委會只保留否決權。”

與上述兩地的“自我限權”不同，今年下半年，湖北省紀委、省委組織部聯合出臺《湖北省縣委書記崗位風險預警防控辦法(試行)》，規定縣委書記不再直接分管人事，不得插手工程招投標，選拔任用干部時不得指定具體人選和選拔范圍。

“公開”之后

權力公開的深度與廣度、制約核心權力的程度，都決定著改革的力度與成敗。

限權之后，如何保障減下來的權力不反彈？王睿認為，除了制度化以外，監督成為保護改革不倒退的重要因素。

“公開是監督的第一步。”王睿說， “區委常委會議講了啥，一上網就知道。”

在武侯區黨委權力公開透明運行網上，以往神秘敏感的內容如重大決策、重要人事任免、重大項目安排、效能督察結果等，都有不同程度的反映，而區委領導的活動、區委各部門近期工作情況等也向社會全面公開。

為了增強區委議事決策過程的透明度，該區建立了區委常委會、政府常務會等“六會”列席制度。

去年，玉林東路社區黨總支書記楊金惠去年被邀請列席區委常委會。會上，她提出整治全區老舊居民院落的意見很快被區委采納。

不僅如此，武侯區還建立了黨代表與委員、常委之間的“雙向約見制”，普通黨代表可以隨時約見區委委員甚至區委書記。

“常委們在工作上是否越位、錯位或不到位，大家都看得清清楚楚，而且這樣公布出來，本身對權力者本人也是一種無形的提醒和約束，能夠有效地預防權力腐敗。”作為力推此項改革者，王睿對通過公開進行“監督”寄予希望。

但這樣的公開卻被學者評為“若明若暗”，成都市委黨校一位長期關注武侯區試點的學者認為，實際上，重要人事問題、利益問題，甚至包括領導的年終獎收益等敏感問題就很難公開；再比如，組織部門提拔干部要搞測評，但是結果只向領導公開等等，都不夠透明。

王睿則覺得，試點改革不是說一步就走得很遠，“并不是完全公開，中紀委也是這樣要求，要處理好公開與保密的關系，有些黨內事務是不能公開的。”

“公開只是開始，監督才是目的。”四川省一位紀檢系統老干部在接受《中國新聞周刊》采訪時稱。

現實中，縣委書記往往對當地的重大項目、人、事、財有支配權，甚至直接影響和制約身邊人的仕途，而對其監督往往頗為尷尬，“上級監督太遠；下級監督太難；同級監督太軟”。

近年來，中央層面對縣委書記的監督上對此亦有動作，比如，高配縣委書記，加大縣委書記的提拔力度，縣委書記一職的任命權收歸省委；強調縣一級紀委的作用，開展縣委書記、縣紀委書記大輪訓等。

而在制度層面，湖北省紀委的上述《辦法》顯然走得更遠，該辦法規定，“縣紀委可以將掌握的縣委書記腐敗跡象直接向上級紀委報告。”

這一規定在現實中被評“難以落實”。廉政研究者認為，盡管《黨內監督條例》規定：紀委可以直接向上級紀委報告本地區、本系統、本單位發生的重大問題。但對紀委的雙重管理體制就意味著，同級黨委能決定紀委書記的帽子和錢袋子。“這種情況下，有哪個紀委書記敢于向上級報告情況？如果要使這一規定可行，必須改變現行的雙重領導體制。”

顯然，規范縣一級黨政權力的改革還有一段漫長的道路。

縣政是中國政治“穩定器”

“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，縣級政權的效率和穩定影響整個中國政局。

本刊記者/王維博文/舒琳

自秦設郡縣以來，縣級政權雖處基層，但少有變動，像基石支撐歷代政權大廈。作為一級基層政權為何能綿延2000余年不絕？其在中國政治的格局中發揮了什么樣的作用？

“從中國行政區劃角度看，縣是最重要的，一是因為縣的歷史悠久，二是由于縣制一直被保持。”12月14日，原民政部中國地名與行政區劃研究所副所長浦善新說。

在接受《中國新聞周刊》采訪時，浦善新認為，縣級以上行政區劃在歷史上經歷了很大變化，不論是名稱、大小，還是數量都有變動。但縣制從春秋時期至近代，其名稱甚至范圍并無太大變化，成為中國社會穩定的晴雨表。

皇權不下縣？

《周禮·地官》和《禮記·王制》載，“縣”即王畿，天子所治之地。本意為“懸”，指所屬地區直接由天子(王)掌握，以作賞賜。

秦統一六國之前，“皇權”采用分級授權方式。由周朝“天子”分封諸侯，諸侯在自己的封地里，再授權給各大夫。

授權以后，諸侯只要盡到一定的義務，如歲貢、出兵勤王。天子只維持諸侯之間的公共秩序，如不要自行攻伐等，中央政府幾乎不管內政，因此在自己的封地里，諸侯和大夫儼然一個小國王，他們自行征稅，自行聘請官吏。

許倬云在《從歷史看組織》中形容西周這種“分封眾建”的關系是總公司和分公司關系。但這種分級授權形式時間一長，就有一個弊端，會產生弱干強枝的政權結構，分公司實力大了，不把總公司放在眼里。周室衰微，諸侯爭霸。

按史書，周代縣大于郡，秦以后縣屬于郡。許倬云說：“秦朝設郡縣，等于不設分公司，而是成立辦事處及其代理人，直接向中央負責，地方官的成績，都是直接向中央政府報告。”這種授權是直接授權，權力只有一個來源——皇帝。而在縣之下，則是鄉紳治理(自治)，“皇權不下縣”即由此而來。

民政部中國地名與行政區劃研究所原副所長浦善新認為，從秦漢到明清，地方行政體制一直在演變中，但是不管當時的地方行政體制在二級和三級，甚至是四級、五級之間往復交替，縣都是最低一級地方行政組織和區劃。

從北洋政府時期開始，政府逐步將政權延伸到鄉鎮，至民國時期形成了統一的區鄉(鎮)行政體系。

“鄉一級政府規模太小，公共服務不能完全依靠鄉一級。地級市范圍又太大，因此最基本的公共服務還是要靠縣里來解決。”浦善新說。

1949年以后，由于鄉紳治理的式微，縣級政府出于治理及計劃經濟需要，機構日益膨脹，直至形成現在的“四套班子”和幾乎覆蓋每個行業的部門機構。

同時，隨著經濟的發展，涌現大量的縣改區、縣改市，沿續2000多年的縣的格局發生變化。據2009年民政部編纂的《中華人民共和國行政區劃簡冊》數據，截至2008年12月31日，中國共有2859個縣級行政區劃，1463個縣。

政改從縣政破題？

“郡縣治，天下安”，曾是中國的政治古訓。

浦善新說，翻開一部中國歷史，縣作為鄉村的頭，城市的尾，在整個政治社會結構中始終居于特殊地位。對上，是國家政權的一個臺柱、一個支撐腳；對下，則連接著整個社會，是國家政權與社會的一個接觸點。社會的矛盾，政權和老百姓的矛盾，都會在縣一級首先暴露出來。故此，不少學者提出“中國政治改革應當從縣一級破題”的觀點。

2010年8月20日，中共中央政治局召開會議，全面部署黨務公開工作。會議強調進一步提高黨員對黨內事務的參與度，拓寬黨員意見表達渠道，營造黨內民主討論、民主監督環境。

這是一個重要信號。浦善新說，無論從中央關于改革的思路來看，還是從近些年來縣政改革的實踐來看，政治體制改革的突破口已經從黨政分開轉向黨內民主。“政治體制改革的道路就是通過發展黨內民主，帶動人民民主，最終實現高度的人民民主。”

而在此基礎之上，如何讓這1463個縣取得更好的發展，浦善新認為一定要將縣的發展放在中國整體政治、經濟體制中來考量，從宏觀層面進行調整。“縣政改革不能光講縣的改革。原來計劃經濟的時候什么都管，市場經濟之下政府要逐步少管，交給老百姓管，或者社會組織來管。關鍵是要從政治體制、經濟體制上改。”

二是要調整各級政府之間的權力劃分。“在調整權力會遇到利益劃分的問題，有些地級政府，甚至省級政府愿意把權力收在手里，現在很多地方推行省直管縣，把一部分地級市享受的權力重新劃給縣里，但一定要給縣相匹配的財權、事權，不能走老路，把“省管縣”變成“省刮縣”。

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