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下載安裝Flash播放器《瞭望》文章：“二元結(jié)構(gòu)”新挑戰(zhàn)
中國的“二代移民”面臨著融入城市社會的難題，須避免這種矛盾以某種極端的方式表現(xiàn)出來
文/《瞭望》新聞周刊記者余靖靜葉鋒
截至2009年，中國的城市化率已經(jīng)達(dá)到46.6%，且以每年一個百分點(diǎn)左右的速度增長，在幾年之內(nèi)城市化率就將過半。但是，在快速城市化的進(jìn)程中，舊有的二元結(jié)構(gòu)尚未完全打破，城鄉(xiāng)之間由于戶籍等因素形成的藩籬長久存在，新的二元結(jié)構(gòu)正在凸顯——大量城市外來務(wù)工者并未融入成為真正的“城市人”，也還沒有充分感受到城市化帶來的積極成果。
如何破除這雙重的二元結(jié)構(gòu)，考驗(yàn)著中國城市化的進(jìn)程。
兩億“準(zhǔn)城市人口”融入難題
有許多人在城市工作、生活，卻沒有享受到市民應(yīng)有的均等的公共服務(wù)。上海社科院常務(wù)副院長左學(xué)金將這個群體稱為“準(zhǔn)城市人口”，他估計(jì)人數(shù)在兩億以上。他說，以常住人口計(jì)算，當(dāng)前我國的城鎮(zhèn)化率是46.6%，而我國城鎮(zhèn)戶口占總?cè)丝诘谋壤挥屑s33%，這意味著有13.6%即1.82億生活在城鎮(zhèn)里的人沒有城鎮(zhèn)戶籍。大量外來務(wù)工者來到城市，但并沒有享受到與市民同等的待遇。
此外，還有多達(dá)4000萬的失地農(nóng)民。在城市化進(jìn)程中，他們的土地被征用，一般就地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)戶口，并沒有真正融入城鎮(zhèn)生活。
外來務(wù)工者群體的現(xiàn)狀尤其令學(xué)者們感到憂慮。中國社會科學(xué)院副院長李揚(yáng)說，中國的就業(yè)人口中，農(nóng)民工占主導(dǎo)。外來務(wù)工者進(jìn)城后一般就業(yè)于低技能、低收入的行業(yè)，同時沒有組織，談判能力又極低，所以工資水平低下。這導(dǎo)致在初次收入分配中勞動占比很低。
比經(jīng)濟(jì)收入更糟的是身份認(rèn)同問題。農(nóng)民進(jìn)城謀生，但又不可能獲得所在城市的戶口，他們在許多方面不能與所在地居民享有同樣待遇，尤其是他們的下一代不能享受平等的教育權(quán)。前幾年法國出現(xiàn)移民區(qū)騷亂后，有識之士就提醒說，中國的“二代移民”同樣面臨著融入城市社會的難題。當(dāng)他們無法接受正規(guī)的教育，又在城市中形成了較高的心理需求，不滿足于社會地位低下而且報(bào)酬極低的體力勞動，另外也沒有掌握相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，無法回到鄉(xiāng)土社會，這種矛盾可能會以某種極端的方式表現(xiàn)出來，比如犯罪。
在法國2005年移民不滿引發(fā)的騷亂中，有五千多輛車被燒毀，其他的國家也不乏類似事情。歐盟“城市行動”項(xiàng)目主任彼得·拉姆斯登認(rèn)為，這應(yīng)該歸咎于長期以來歐洲在移民政策方面的投資不足，移民沒有好的養(yǎng)老金，沒有好的醫(yī)療，住房也過于擁擠。“社會融合的過程不是一帆風(fēng)順的。”他說。
他建議中國在就業(yè)、住宅、醫(yī)療保健等方面提供咨詢與服務(wù)，確保移民能感覺到自己有權(quán)利享受這些服務(wù)。
“農(nóng)村人口進(jìn)了城，尤其要保證他們擁有與城市人口均等的發(fā)展機(jī)會和教育機(jī)會。”諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主、美國普林斯 頓大學(xué)教授埃里克·馬金斯說，這一點(diǎn)，只能依靠政府來完成。
以市場化方式突破戶籍瓶頸
長久以來，戶口清晰地劃分著城與鄉(xiāng)的邊界。清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授崔之元說，城鎮(zhèn)戶口代表的權(quán)利有五項(xiàng)，即就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老，而農(nóng)村戶口代表的權(quán)利有三項(xiàng)，即土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和林權(quán)。
“把農(nóng)村戶口的三個權(quán)利轉(zhuǎn)換成城市的五個權(quán)利，改革非常復(fù)雜，爭議性也很大。”崔之元說。
盡管目前少數(shù)地區(qū)由于農(nóng)村物質(zhì)條件大幅提高，甚至出現(xiàn)了“非轉(zhuǎn)農(nóng)”現(xiàn)象，但城鎮(zhèn)戶口的福利含金量在絕大多數(shù)地區(qū)居高不下。而越是在城鎮(zhèn)戶口中附著較多福利內(nèi)容的地區(qū)，公共服務(wù)均等化越難推進(jìn)。
2010年8月以來，重慶開展迄今為止規(guī)模最大的戶籍改革。計(jì)劃在第一階段即今明兩年內(nèi)，將330萬農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市人口。為了鼓勵轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)及農(nóng)房，重慶設(shè)計(jì)了一些創(chuàng)新性的政策：一是農(nóng)民在轉(zhuǎn)戶后有3年的過渡期，在過渡期內(nèi)仍享受各項(xiàng)土地收益。二是過渡期結(jié)束后的退出也不是剝奪性的，而是有償退出。
在此之前，重慶還設(shè)立了全國首個農(nóng)村土地交易所，農(nóng)民通過土交所退宅基地，每畝可以拿到十多萬元人民幣，并且還可以申請公租房居住。“我覺得，重慶模式是令人興奮的政策，值得大家關(guān)注。”崔之元說。
中國人民銀行貨幣政策委員會委員、清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授李稻葵認(rèn)為，改革戶籍管理制度，全國不可能有統(tǒng)一的模式，但探索的大方向是一致的，即采取市場化方式來突破戶籍制度的瓶頸。
他建議，在某些條件成熟的地區(qū)，可以借鑒國外的跨國移民的方式，向已經(jīng)進(jìn)城的、有工作的農(nóng)民工或者外地工人先給一個“綠卡”，有長期居住權(quán)并享受本地居民待遇，這個綠卡可以發(fā)給用人單位，用人單位根據(jù)綠卡的量決定自己的勞動用工量。每個持卡者在一定的時間，比如五年內(nèi)，如果合理工作、遵紀(jì)守法，可以轉(zhuǎn)為擁有本地戶口的居民。
李稻葵還建議，建立“可移動式”的社會保障。如在北京、上海等特大型城市，給有戶口的居民一個可攜帶的、量化的、貨幣化的福利待遇，引導(dǎo)他們逐步搬到周邊的地區(qū)生活，為使具有競爭力的新來人口進(jìn)入這個城市騰出空間。
世界銀行東亞和太平洋地區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家維克拉姆·尼赫魯也贊同這種“包括社會保險(xiǎn)在內(nèi)的一些福利與服務(wù)可以隨勞動者遷移而移動”的嘗試。他說，“一個人選擇就業(yè)地區(qū)時，不應(yīng)取決于他在當(dāng)?shù)啬芊竦玫较鄳?yīng)的社會福利，而是應(yīng)該取決于這里是否具備為勞動者提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會的要素。”
尼赫魯認(rèn)為，選擇前述嘗試，還能讓一個城市的競爭力轉(zhuǎn)向有效利用經(jīng)濟(jì)資源，而不是單靠政策強(qiáng)化。
促進(jìn)要素在城鄉(xiāng)雙向流動
能否使城鄉(xiāng)居民福利差距縮小到與戶籍無關(guān)？一些人士認(rèn)為，這需要加強(qiáng)對小城鎮(zhèn)的建設(shè)，促使人口、資本等要素在城鄉(xiāng)間雙向流動。
埃里克·馬斯金說，目前中國是從農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口的“單向流動”，不能解決問題。從長遠(yuǎn)看，全球范圍任何一個國家，如果擁有一個不平衡的人口流動結(jié)構(gòu)，無法尋求政治和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。
他認(rèn)為，農(nóng)村人口扎堆去大城市的根本原因，在于他們的機(jī)會落后于城市。提供中小鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)基本與大城市相等的就業(yè)和發(fā)展機(jī)會，是解決城鄉(xiāng)差距的根本之道。這應(yīng)該是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的一步。
德國前副總理約施卡·菲舍爾說，在德國和歐洲其他國家，把已有的綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)里，對鄉(xiāng)村的建設(shè)非常有幫助。在加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)問題上，政府肯定要進(jìn)行大的投資，然后再由企業(yè)來完成追加投資。最近幾年，羅馬尼亞和保加利亞在縮小城鄉(xiāng)差距方面做了許多類似的工作，政府投入很大，中國可從中得到一些經(jīng)驗(yàn)。
中國社會科學(xué)院副院長李揚(yáng)領(lǐng)導(dǎo)的一個研究小組初步觀察到，在上海、浙江、江蘇等一些城市化程度比較高的地方出現(xiàn)了轉(zhuǎn)折即城鄉(xiāng)收入差距縮小的情況。此前的農(nóng)村人口、資金向城市單向流動的狀況，轉(zhuǎn)變成城鄉(xiāng)之間雙向流動，也正是中央所概括的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”。李揚(yáng)認(rèn)為，當(dāng)前政府的任務(wù)就是要創(chuàng)造條件來促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌更快地展開。
他說，促使這一轉(zhuǎn)折包含五個因素。其一是城市地區(qū)完成工業(yè)化，各項(xiàng)商務(wù)成本趨向提高，就業(yè)困難，資本和勞動力無法集中；其二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入以第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的階段，城市優(yōu)勢減弱，甚至和鄉(xiāng)村在同一條起跑線上；其三，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移接近尾聲；第四，逃離城市水泥森林、追求綠色環(huán)境的生活方式漸成時尚，并形成社會潮流；第五，由于上述原因，在整個資金的配置上，鄉(xiāng)村的資金收益率高于城市。如一些投資家正投資在上海崇明投資養(yǎng)老、健康行業(yè)。