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目前，中國在擴大城鄉基本社會保障覆蓋面、提高基本社會保障水平方面都有一定的進展。但基本社會保障體系的重心仍在城鎮，農村社會保障體系建設滯后。一方面，城鎮養老、醫療、失業、工傷等各項基本社會保障起步早于農村，已經初步建立了相對完善的體制和制度。另一方面，農村基本社會保障體制和制度仍在探索之中。例如，城鎮已經建立了職工養老保險，而農村養老保險制度尚未完全定型；城鎮早在20世紀90年代初就已開始建立居民最低生活保障制度和各種社會救助制度，而農村居民最低生活保障2007年才全面啟動；城鎮社會救助制度已經比較完善，而農村社會救助制度仍在試驗的過程中。總體而言，農村的基本社會保障距離實現農民“困有所救、病有所醫、老有所養”等目標，仍有很大差距。

養老保險制度的差距。城鎮企業職工養老保險制度與農村社會養老保險制度的一個很大區別在于，前者強調風險共擔，較多地體現了社會保險原則；后者突出個人的養老責任，以土地保障和家庭保障為主(表)。當前，城鎮和農村養老保險參保人數出現不同的走勢。2002～2006年，城鎮養老保險參保人數從14740萬上升到18770萬，增長27%；而農村養老保險參保人數從5460萬下降到5370萬（圖）。由于缺乏政府財政和政策支持，農村養老基金幾乎全靠農民自己交費，許多農民因此不愿參加農村養老保險。另外，農村養老保險主管部門也沒有積極性，因為該基金的投資預期收益往往低于記入養老基金個人帳戶的利息 。

圖：2002年和2006年城鄉養老保險參保人數變化

資料來源：2002～2006年度《勞動和社會保障事業發展統計公報》

表 城鄉之間基本養老保險的制度比較

資料來源：宋曉梧，2007。

基本醫療保險的差距。城鄉居民實行不同的基本醫療保障模式和運行機制，城鎮職工參加基本醫療保險，由用人單位和個人共同繳費，實行社會統籌和個人帳戶相結合的管理模式，其保障水平比較高。在農村，農民從2005年開始大規模自愿參加新型農村合作醫療制度,但參合農民人均醫療保險費每年只有90-100元，其中個人交費10元，其余部分由中央和地方政府分擔。

個人交費比例低，有利于鼓勵農民參加，但制約了醫療服務的保障范圍。正如第二章的討論 ，城鎮醫療保險對住院、門診、大病、小病都報銷，而新型農村合作醫療只以大病統籌為主。2006年，城鎮職工基本醫療保險報銷了參保職工70%的醫療費，而新農合只報銷了參合農民30%的醫療費 。2006年，參合農民住院平均花費為每次2775元，實際報銷771元，只有27.8%。如此之低的報銷比例還不能完全保證使參合農民獲得必要的醫療服務 。

這種制度性差別，使城鎮職工和農村居民醫療保險水平的差距過于懸殊。城鎮職工醫療保險人均基金收入幾乎是新型農村合作醫療人均基金收入的26倍，人均支出是新型農村合作醫療基金人均支出的23倍 （見圖）。

圖：城鎮職工與農村居民人均醫療基金收支比較（元）

最低生活保障的差距。最近幾年，政府把農村最低生活保障當成最重要的農村工作之一，農村最低生活保障的覆蓋率在2002-2007年之間年均提高了8.46倍。截至2007年底，享受最低生活保障的人數，城市為2270.9萬，農村為3451.9萬（表3.6）。但城鄉保障水平不同。2007年，農村最低生活保障平均實際支出水平（補差額）為人均37元/月，而城鎮為城市最低生活保障平均支出水平（補差額）人均102元/月，城鎮是農村的2.76倍。即使把城鎮生活成本比農村高的因素考慮在內，這個差距仍顯過大。

表　2002～2006年城鄉最低生活保障人數、戶數、標準和支出水平

資料來源：2002年數據來自《2006年小冊子》，國家民政部網站；2007年數據來自民政部2008年1月24日發布的《2007年民政事業發展統計公報》。（摘自中國[海南]改革研究院撰寫的《中國人類發展報告》）