中共十六屆三中全會(huì)提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革思路已經(jīng)過去了幾年，2007年已經(jīng)不再是在紙面上談?wù)撨@項(xiàng)改革。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心必須是積極的城鎮(zhèn)化政策，否則統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是一句空話。從2007年的中央政策動(dòng)向看，積極的城鎮(zhèn)化政策已經(jīng)初露端倪。
一、積極的城鎮(zhèn)化政策已經(jīng)初露端倪
1黨的“十七大”對(duì)城鎮(zhèn)化有了積極的指導(dǎo)思想
“十七大”政治報(bào)告把城鎮(zhèn)化作為科學(xué)發(fā)展的五項(xiàng)主要任務(wù)之一。
2中央確定了重慶、成都、武漢等城市圈作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的試點(diǎn)地區(qū)，這些地區(qū)推出的地方政策均有利于城鎮(zhèn)化步伐的加快
戶籍制度改革作為全國性“難題”可能在各試點(diǎn)地區(qū)獲得突破。重慶市確定推進(jìn)戶籍、土地、社會(huì)保障、公共財(cái)政、農(nóng)村金融、行政體制等六項(xiàng)制度改革，欲拆除橫亙?cè)诔青l(xiāng)之間的“高墻”。成都市也正逐步建立新型的城鄉(xiāng)“一盤棋”工作機(jī)制和體制。
32007年推出的《勞動(dòng)合同法》對(duì)于加快我國城鎮(zhèn)化速度、保障城鎮(zhèn)化健康發(fā)展有極為重要的意義
這項(xiàng)法規(guī)有利于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民獲得與城市勞動(dòng)者同樣的權(quán)利，有利于城市部門所有職工減少勞動(dòng)時(shí)間，從而增加勞動(dòng)市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的需求。
42007年還頒布實(shí)施了“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”，為加快城鎮(zhèn)化提供了一個(gè)法律基礎(chǔ)
以往中國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度可用“一法一條例”來概括：除1989年12月七屆全國人大常委會(huì)通過的《城市規(guī)劃法》外，還有1993年6月國務(wù)院發(fā)布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》。這種城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃制定與實(shí)施模式，使城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，銜接不夠，早已不適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展的新形勢(shì)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的制定、實(shí)施、修改做出了明確規(guī)定，鄉(xiāng)村規(guī)劃管理有望得到加強(qiáng)。規(guī)劃內(nèi)容包括“規(guī)劃區(qū)范圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)所等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項(xiàng)建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求”等。
從局部調(diào)查看，我國城鎮(zhèn)化的速度可能大大超過官方公布的數(shù)據(jù)。但對(duì)這個(gè)問題做出確切判斷很不容易，這是因?yàn)槌藬?shù)據(jù)質(zhì)量過低以外，城鄉(xiāng)邊界的界定也是一個(gè)問題。但可以肯定的是，按現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)技術(shù)條件，我國東部發(fā)達(dá)省份的農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)沒有剩余。一些中部省份的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移也有質(zhì)的變化，例如江西省已經(jīng)出現(xiàn)全省性的勞動(dòng)力短缺，開始動(dòng)員外出勞動(dòng)力回省就業(yè)。在調(diào)查的大量村莊已經(jīng)沒有青壯勞動(dòng)力留在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，他們已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了城市經(jīng)濟(jì)部門；留在農(nóng)村的人口在一定程度上是已經(jīng)轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力的依賴者，只是他們住在了農(nóng)村，并順便兼做農(nóng)業(yè)。
二、多半人口居住在農(nóng)村不容易建設(shè)新農(nóng)村
新農(nóng)村建設(shè)成功的最終標(biāo)志是兩個(gè)，一是農(nóng)村居民的平均收入要接近城市居民的水平，二是農(nóng)村居民享有與城市居民相當(dāng)?shù)墓卜?wù)水平。有了第一條，政府規(guī)定的“生產(chǎn)發(fā)展、生活富?！?；有了第二條，政府規(guī)定的“鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主、生態(tài)良好”。但在我國多半人口居住在農(nóng)村的情形下，這兩個(gè)基本條件在要實(shí)現(xiàn)是相當(dāng)困難的。
1小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營不可能產(chǎn)生支撐新農(nóng)村的新型農(nóng)民
我國耕地的保有量的目標(biāo)是18億畝，而我國農(nóng)戶總數(shù)約24戶，平均每戶耕作面積大約7畝地。在這些農(nóng)戶中，約20%的農(nóng)戶從事“設(shè)施農(nóng)業(yè)”，生產(chǎn)畜產(chǎn)品、水果、蔬菜、花卉等農(nóng)產(chǎn)品，他們因大體可以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，可以獲得較高的年工資收入和投資收益，其家庭總收入可以接近城市平均水平。其余80%的農(nóng)戶主要從事糧食生產(chǎn)，來自農(nóng)業(yè)的收入平均每戶大約在3000～5000元。這些農(nóng)民只能是窮人，他們不僅不會(huì)有較高的私人生活水準(zhǔn)，而且沒有能力承接較高水準(zhǔn)的公共服務(wù)。由這樣一些農(nóng)戶構(gòu)成的居民點(diǎn)——村莊，只能是破敗的村莊，而不可能是“社會(huì)主義新農(nóng)村”。
能不能在戶均7畝地上通過農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步來增加農(nóng)民收入？現(xiàn)實(shí)看，非常難。良種、灌溉、化肥、除草劑和小型農(nóng)業(yè)機(jī)械等技術(shù)是規(guī)模中性技術(shù)，但這些技術(shù)的應(yīng)用對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量進(jìn)一步增加作出貢獻(xiàn)的潛力已經(jīng)不大，其顯著作用是節(jié)約農(nóng)民的勞動(dòng)時(shí)間。從調(diào)查情況看，農(nóng)民更傾向于選擇勞動(dòng)節(jié)約技術(shù)。這種技術(shù)進(jìn)步的綜合效果是提高農(nóng)民單位勞動(dòng)時(shí)間的收入，從而增加農(nóng)民的隱性失業(yè)；如果農(nóng)民不能利用節(jié)約出的勞動(dòng)時(shí)間從事其他工作，這種技術(shù)進(jìn)步就不能增加農(nóng)民收入。
能不能在戶均7畝地上通過改造農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)來增加農(nóng)民收入？也很難。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織結(jié)構(gòu)的進(jìn)步在我國被冠以“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”這樣一個(gè)說法，其實(shí)它是指建立在農(nóng)業(yè)專業(yè)化基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的一體化。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要后果仍然是讓農(nóng)民節(jié)約了總的生產(chǎn)時(shí)間，而不是提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入。在農(nóng)業(yè)高度產(chǎn)業(yè)化的條件下，服務(wù)農(nóng)業(yè)的“龍頭企業(yè)”從事更專業(yè)化的流通和技術(shù)服務(wù)工作，農(nóng)民便在一定程度上退出了農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域和生產(chǎn)資料購買領(lǐng)域，甚至連地頭上的工作時(shí)間也減少了。因?yàn)閷I(yè)化的生產(chǎn)，某些短缺農(nóng)產(chǎn)品常常會(huì)迅速增加供應(yīng)，而農(nóng)產(chǎn)品的需求收入彈性又很小，價(jià)格便可能下跌，如果農(nóng)民的土地耕作面積不變化，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入也會(huì)下降。
農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的技術(shù)進(jìn)步和組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其主要后果是節(jié)約了農(nóng)民的勞動(dòng)時(shí)間，而不是直接增加農(nóng)民收入。我們自然要不遺余力地推動(dòng)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，但我們不能指望24農(nóng)戶通過這種進(jìn)步直接增加收入。擺脫這種困境的辦法，我們想到的自然是農(nóng)民的兼業(yè)，讓農(nóng)民從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中增加收入。但現(xiàn)行的農(nóng)民“兼業(yè)模式”導(dǎo)致巨大的資源浪費(fèi)，不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。
2現(xiàn)行“兼業(yè)模式”導(dǎo)致巨大的資源浪費(fèi)
盡管有官方的數(shù)據(jù)，也有一些研究機(jī)構(gòu)的調(diào)查，但還是很難確切估計(jì)目前我國農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的數(shù)據(jù)。按一個(gè)保守的判斷，可假設(shè)有1億農(nóng)戶的主要?jiǎng)趧?dòng)力(包括配偶共14億勞動(dòng)力)在各類城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。同樣按保守估計(jì)，這些外出務(wù)工人員帶回農(nóng)村的資金每年在8000億元左右。另據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的資料，全國農(nóng)戶平均每年新增約8平方米的鋼筋混凝土住房面積，其造價(jià)大約032萬元人民幣。僅此一項(xiàng)，全國農(nóng)戶每年新造住房的投資約8000億元人民幣。這個(gè)情況與國家統(tǒng)計(jì)局公布的住房消費(fèi)數(shù)據(jù)有矛盾，我們采信前一數(shù)據(jù)。這表明，我國農(nóng)村外出務(wù)工人員帶回農(nóng)村的資金剛好和農(nóng)民的住房投資相一致。8000億這個(gè)數(shù)字是巨大的，它遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國家對(duì)農(nóng)村的全部投入。
我們看到情況是,一方面農(nóng)村常住人口在減少，另一方面是農(nóng)村的住房在增加。每4年新增加的鋼筋混凝土房子，可供1億人口居?。繎?0平米計(jì)）。這種矛盾的后果是我國農(nóng)村有大約25%的住房常年沒有人居住，其資源價(jià)值約2萬億元人民幣（每平米按260元計(jì)算）。如果這些資源的交易進(jìn)一步市場(chǎng)化，資源的價(jià)值還可以增加。
進(jìn)入城市務(wù)工的農(nóng)民的福利損失是巨大的。據(jù)甘肅農(nóng)調(diào)隊(duì)的調(diào)查，當(dāng)?shù)貏?wù)工農(nóng)民中，能夠在城市租得起或買得起有衛(wèi)生間和廚房的單元房的大約只有12%左右。按北京的一項(xiàng)資料估計(jì)，這個(gè)比例也在15%左右。這意味著絕大部分務(wù)工農(nóng)民所獲得的收入用于建造住房以后并沒有給他們產(chǎn)生實(shí)際福利。
由此產(chǎn)生的資源浪費(fèi)還可以算另一筆帳。盡管農(nóng)村長住農(nóng)民人數(shù)以16%的速度在下降，但農(nóng)村的戶數(shù)卻在以1%左右的速度在增長，新增加的分立農(nóng)戶除在一些發(fā)達(dá)地區(qū)不能獲得宅基地外，其他地區(qū)仍然能獲得宅基地。目前我國農(nóng)村地區(qū)的非農(nóng)業(yè)占地已經(jīng)達(dá)到約18萬平方公里，按城市的容積率標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該容納18億人口，但實(shí)際上只約7億人口。按目前的趨勢(shì)，農(nóng)村地區(qū)的人口容積率還在下降，農(nóng)村的土地資源浪費(fèi)趨勢(shì)難以扭轉(zhuǎn)。
還有一筆各級(jí)政府在“新農(nóng)村”建設(shè)中的投資帳要算。因?yàn)榇迩f規(guī)模在擴(kuò)大，各地方政府要在基礎(chǔ)設(shè)施上給予投入。全國縣以下農(nóng)村道路長度120萬公里，村內(nèi)道路約在250萬公里左右，每公里按5萬元計(jì)，也近2000億元。再加上其他基礎(chǔ)設(shè)施的投入，如自來水、電力、污水排放、沼氣池等，投資還會(huì)顯著增加。更重要的是，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入越多，在一定時(shí)期里農(nóng)民跑得越快。這部分投資的效益難以保障。
3分散的公共投入無以建設(shè)新農(nóng)村
我國農(nóng)村大約有320萬個(gè)自然村，60多萬個(gè)行政村，常住人口大約是74左右，占了全國總?cè)丝诘?8%。這是中國社會(huì)的大頭。中國銀監(jiān)會(huì)官員披露的資料表明，到2020年，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)需要新增資金15～20萬億元人民幣。而實(shí)際支農(nóng)資金按照8%的增長率計(jì)算，只能提供10萬億左右。這些資金即使投下去，由此產(chǎn)生的固定資產(chǎn)的維護(hù)更新成本，國家和農(nóng)民都支付不起。
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