制憲問題的提出及中共中央的最初設(shè)想
新中國成立之初，由于不具備召開全國人民代表大會、制定憲法的條件，全國人民代表大會的職權(quán)是由中國人民政治協(xié)商會議全體會議代行的，全國政協(xié)第一次全體會議通過的《共同綱領(lǐng)》，則具有臨時憲法的作用。到1952年，全國范圍的大規(guī)模軍事行動已經(jīng)結(jié)束，土地改革基本完成，國民經(jīng)濟恢復(fù)的任務(wù)也順利實現(xiàn)。在這種形勢下，中共中央決定領(lǐng)導(dǎo)人民向社會主義過渡。1952年9月24日，毛澤東在中央書記處會議上提出了從現(xiàn)在起即開始向社會主義過渡的設(shè)想，隨后進行了多次論述。
在決定向社會主義過渡的同時，召開全國人民代表大會和制定憲法的問題也納入中共中央的統(tǒng)籌考慮之中。按照全國政協(xié)組織法的規(guī)定：中國人民政協(xié)全體會議每三年召開一次。到1952年底，一屆政協(xié)即將到期，因此應(yīng)盡快召開第二次會議，否則就要召開第一次全國人民代表大會。考慮到在較短的時間內(nèi)無法完成召開全國人民代表大會所要做的各項準備工作，加上中國人民政治協(xié)商會議在全國人民心中的崇高地位，中央決定先在1953年召開第二屆全國政協(xié)會議，在晚些時候再召開全國人民代表大會。
針對當時黨內(nèi)有人提出了制定憲法問題，中央認為，在過渡時期，以社會各界認可并共同遵守的《共同綱領(lǐng)》作為國家的根本大法是可以的，因為過渡時期的階級關(guān)系沒有發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變，即使制定憲法，恐怕絕大部分也是重復(fù)《共同綱領(lǐng)》的內(nèi)容，不會有大的改變。因此，中央考慮在過渡時期可以暫時不制定憲法，而繼續(xù)以《共同綱領(lǐng)》代替憲法，并在以后的政協(xié)全體會議或全國人民代表大會上對《共同綱領(lǐng)》進行修改補充。在我國基本上進入社會主義，消滅資產(chǎn)階級，階級關(guān)系有了根本改變以后，再制定社會主義類型的憲法。
斯大林的三次建議
領(lǐng)導(dǎo)蘇聯(lián)人民建立了社會主義制度、制定了世界上第一部社會主義憲法的斯大林，卻認為中國應(yīng)盡早召開全國人民代表大會，制定憲法。1952年10月，劉少奇率領(lǐng)中共代表團參加蘇共第十九次全國代表大會。他受毛澤東的委托，就中國向社會主義過渡的設(shè)想，向斯大林征求意見，其中一個問題就是中共中央關(guān)于召開全國人民代表大會和制定憲法的設(shè)想。斯大林贊成中共關(guān)于向社會主義過渡的設(shè)想，同時提出，為了駁斥國際上敵對勢力對新中國的攻擊和便于中國更好地開展建設(shè)事業(yè)，中國應(yīng)該將召開全國人民代表大會和制定憲法的時間提前。
他說：“我建議，你們可在1954年進行選舉和通過憲法。”
這是斯大林第三次對這個問題提建議了。
第一次是在新中國成立前夕。1949年6月至8月，為同蘇共直接交換意見，取得斯大林和蘇聯(lián)對即將成立的新中國各項工作的支持，劉少奇秘密訪問了蘇聯(lián)。在會談中，斯大林談到了憲法問題，建議中國現(xiàn)在可用《共同綱領(lǐng)》，但應(yīng)準備憲法。
劉少奇問：“您所說的憲法是否指社會主義性質(zhì)的？”
斯大林搖搖頭說：“不是，我說的是現(xiàn)階段的憲法。”
他接著說：“敵人可用兩種說法向工農(nóng)群眾進行宣傳，反對你們。一是說你們沒有進行選舉，政府不是選舉產(chǎn)生的；二是國家沒有憲法。政協(xié)不是選舉的，人家可以說你們是用武力控制了位子，是自封的；共同綱領(lǐng)不是全民代表通過的，而是由一黨提出，其他黨派予以同意的東西。你們應(yīng)從敵人手中拿掉這個武器。我同意你們的意見，把共同綱領(lǐng)變成國家的根本大法。”
第二次建議是在1950年初。毛澤東第一次訪問蘇聯(lián)時，斯大林就新中國的建設(shè)問題提了三點建議，其中第二點，就是建議召開全國人民代表大會和制定憲法。
可見，斯大林的這個建議，不是一時心血來潮，而是經(jīng)過深思熟慮的。對這個重要建議，劉少奇及時向毛澤東和中共中央作了匯報。中共中央認真考慮并接受了斯大林的建議，于1952年底作出決定：盡快召開全國人民代表大會和制定憲法，并按規(guī)定向全國政協(xié)提議，由全國政協(xié)向中央人民政府委員會提出定期召開全國人民代表大會的建議。
1952年12月24日，全國政協(xié)常委會舉行擴大會議，一致同意中國共產(chǎn)黨的建議，決定由全國政協(xié)向中央人民政府委員會建議，根據(jù)中央人民政府組織法第7條第10款的規(guī)定，籌備召開全國人民代表大會和地方各級人民代表大會、制定憲法。
1953年1月，中央人民政府委員會決定在1953年召開全國人民代表大會，以制定憲法，同時成立以毛澤東為主席、朱德等32人為委員的中華人民共和國憲法起草委員會，進行憲法草案的起草工作。
原定在1953年召開全國人民代表大會、制定憲法，為什么后來推遲到1954年呢？一個原因是，1953年我國部分地區(qū)遭受嚴重的自然災(zāi)害。為集中力量戰(zhàn)勝自然災(zāi)害，中央人民政府委員會于1953年9月18日召開第28次會議，決定全國人民代表大會推遲到1954年召開。除此之外，更為重要的原因是，當時要制定的憲法是過渡時期的憲法，如果過渡時期總路線的一系列重要內(nèi)容不解決，憲法也就無法制定。事實上，從1952年9月毛澤東提出向社會主義過渡，過渡時期總路線經(jīng)歷了一個相當長的醞釀時間，一直到1953年12月才最后確定了對總路線的完整表述。因此，這個問題解決以后，毛澤東立即把主要精力轉(zhuǎn)向了憲法的起草工作。1953年12月24日，中共中央政治局召開擴大會議，決定黨中央主席毛澤東休假一段時間，這期間由劉少奇代理毛澤東主持中共中央工作，由毛澤東著手起草中華人民共和國憲法草案。
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