改革開放30年來，中國農(nóng)村實行“集體所有、家庭承包”的土地制度，迄今已經(jīng)取得舉世矚目的發(fā)展成就，但也遭遇越來越明顯的困惑。我們贊成進一步深化改革，推行“國家所有、農(nóng)民永久使用”，即“國有民用”制度的建議。現(xiàn)將有關(guān)淺見發(fā)表出來，以期引起有助于科學(xué)發(fā)展的進一步探討。
我們總結(jié)進行30年土地制度改革的歷史經(jīng)驗，集中到一點，就是既不是改為“家庭所有、家庭經(jīng)營”，退回完全私有制，也不是堅持“集體所有、集體經(jīng)營”，固守“完全公有制”，而是改為“集體所有、家庭承包”，將土地的完全所有權(quán)制度一分為二——分解為集體所有權(quán)和家庭使用權(quán)兩種所有權(quán)制度，從而拉開了“第二次土地革命”的序幕。
然而序幕還不是高潮。“30年河?xùn)|，30年河西”，我們能否從2008年12月，再開始迎來第二次土地革命高潮呢？
若有從2008年12月開始進入“第二次土地革命”高潮之后的制度，則應(yīng)是“國家所有、農(nóng)民永用”。
我們注意到，對于中共歷史上所謂“把分給農(nóng)民的土地又收回來”，中外有識之士多有質(zhì)疑。但是，須知鄧小平同志發(fā)起的改革即“中國的第二次革命”，其中包括第二次土地革命，早已最有力地回答了這一似乎無解的質(zhì)疑。那就是“有錯必糾”——糾正第一次土地革命中“照搬”蘇聯(lián)模式的失誤。
那么如何糾正呢？唯有深化改革！其一是把令人困惑的所謂土地“集體所有”之權(quán)，改為國家所有權(quán)；其二是把土地“家庭承包”的有期使用權(quán)，無償?shù)馗臑檗r(nóng)民的永久使用權(quán)。推行這種“國家所有、農(nóng)民永用”的土地制度，也顯然是繼承和發(fā)展了“集體所有、家庭承包”，是把已經(jīng)拉開的第二次土地革命的序幕推向高潮。
早在1872年，馬克思就以《論土地國有化》為題，撰文指出“土地所有權(quán)——一切財富的原始源泉，現(xiàn)在成了一個大問題，工人階級的未來取決于這個問題如何解決”。他提出了“土地只能是國家的財產(chǎn)”的論斷。
由此不難理解，馬克思主義認為，在無產(chǎn)階級取得政治統(tǒng)治的國家，土地完全所有權(quán)的一分為二，就是土地所有權(quán)屬于國家，土地使用權(quán)屬于交地租的農(nóng)民和市民。事實上，馬克思所講的“完全所有權(quán)”，無疑是包括“法律上的所有權(quán)”(也稱“單純所有權(quán)”)和“經(jīng)濟上的所有權(quán)”(即使用權(quán)或經(jīng)營權(quán))。這也應(yīng)是指導(dǎo)我們進行“第二次土地革命”的馬克思主義的基本理論。
1937年11月7日，由毛澤東主席參加制定的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，明確規(guī)定“中國蘇維埃政權(quán)以消滅封建制度及徹底的改善農(nóng)民生活為目的，頒布土地法，主張沒收一切地主階級的土地，分配給貧農(nóng)、中農(nóng)，并以實現(xiàn)土地國有為目的”。
2005年3月14日，溫家寶總理在回答中外記者提問時，明確肯定農(nóng)民對承包土地的經(jīng)營權(quán)將長期不變，也就是永久不變。
2008年9月30日，胡錦濤總書記到安徽省小崗村考察時，強調(diào)指出“不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”。
同年10月的中共十七屆三中全會，也就這個肯定農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)(即使用權(quán))永久不變的重大問題，作出了一致決定。
縱觀上述第一次在1937年寫入憲法大綱的“以實現(xiàn)土地國有為目的”，和近幾年多次明確肯定的農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)(即使用權(quán))永久不變，我們也似可理解為要實行土地所有權(quán)屬于國家、土地永久使用權(quán)屬于農(nóng)民的“國有民用”制度。
1988年5月，“吳敬璉課題組”向國家體制改革委員會提交題為《經(jīng)濟體制中期(1988—1995年)改革規(guī)劃綱要)》的研究報告，建議“明確土地的國家所有權(quán)，同時將土地使用權(quán)永久性地交給農(nóng)民”。可惜這個建議還沒有引起應(yīng)有的重視。對于吳敬璉教授建議的這種農(nóng)地的所有權(quán)與使用權(quán)永久分離的制度，可以簡稱為“國家所有、農(nóng)民永久使用”、“國有民用”制度。
2008年1月，吳敬璉在與厲以寧教授共同解讀改革開放30年得失時，進而尖銳指出令人不夠滿意的一個問題，就是還沒有解決農(nóng)村土地制度問題，還沒有(以法律形式)把田面權(quán)即永久的使用權(quán)還給農(nóng)民。
這個從根本上保護農(nóng)民權(quán)益、事關(guān)全國工作重中之重的建議，確實是我們再也不能不來認真考慮的問題。
2008年10月13日，清華大學(xué)蔡繼明教授在研討會上敏銳提出：為什么中共中央連續(xù)多年發(fā)出一號文件，三令五申要把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重，而到現(xiàn)在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱、農(nóng)村發(fā)展仍然滯后、農(nóng)民增收仍然困難？這恐怕不能不從固守農(nóng)地“集體所有、家庭承包”制度本身來尋找主要答案。
如前所述，我們找到的主要答案，就是建議推行農(nóng)地的“國家所有、農(nóng)民永用”制度。近幾年已有不少專家學(xué)者相繼提出類似的建議。例如：旅美經(jīng)濟學(xué)家劉恒中博士在其新著《論中國大發(fā)展：八億農(nóng)民變市民》中，建議實行“國家所有、農(nóng)戶永用、市場流轉(zhuǎn)、政府調(diào)控”的農(nóng)村土地制度，呼吁要舉起這個解決中國八億農(nóng)民變市民的世紀發(fā)展難題之綱。重慶市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗，也為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)即使用權(quán)的市場流轉(zhuǎn)，創(chuàng)造了促進農(nóng)民增收、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“地票交易制度”。
但是，推行農(nóng)地的“國家所有、農(nóng)民永用”制度，是史無前例的重大改革，亟待繼續(xù)解放思想，大力開展深入探討。
(單明理對本文亦有貢獻)
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