潘家華談中國霧霾治理
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- 中國網:
潘所長您好，今年的美國亞洲年會您帶來了新書《應對氣侯變化報告》英文版的發布，美國和其它發達國家在解決環境問題上，最讓您印象深刻的理念和措施是什么呢？
- 潘家華:
第一，環境保護對任何一個國家來講都是伴隨著發展而不斷出現、不斷惡化、不斷改善，最后得到根本解決。應該說這是一個過程，這是一個認識。
第二，發達國家一旦認識到這樣的問題之后，加大力度各方面共同努力，使污染控制和環境保護的效果能夠盡快的得到體現、得到實現。
第三，發達國家應對氣侯變化，尤其是溫室氣體減排方面做了很大的努力，取得了很大的成效，但是他們在對于未來得溫室氣體減排的目標制定方面還有些力度不夠，這方面給我們警示，就是我們的發展：一方面不可能像發達國家那樣有更大的排放空間；另外一方面我們在未來得發展中間，我們可能要根據中國的國情制定一個比較合理的溫室氣體減排的計劃，與全世界一起應對氣侯變化產生比較好的效果。
- 中國網:
請您具體介紹一下我國在治理霧霾方面與國外還有哪些差距？還面臨哪些主要的挑戰？
- 潘家華:
我們與國外治理霧霾的差距主要是一個時間差距，發達國家的霧霾出現比較早，所以發達國家治理比較早。發達國家現在霧霾已經得到了根本的治理，也得到了根本的解決，但是對于中國來講，由于中國的發展起步比較晚，由于中國的規模比較大，人口城市化的進程比較快，規模比較大，工業化也應該在一個快速發展的階段，而且中國又作為一個“世界工廠”，從這個意義上來講，我們與發達國家在霧霾治理方面不僅是滯后，而且更重要的是中國現在的規模、影響是發達國家沒有的，因為發達國家相對來講他們的工業化、城市化的起步和規模都比較適度和適中。而中國現在城市化和工業化的程度和規模應該是歷史上前所未有的。從這個意義來講我們現在的壓力和難度也比發達國家更大、更集中，我們可能除了借鑒發達國家治理霧霾的成果，還要根據中國實際的情況改善能源結構，調整產業結構，以及改善我們消費的行為，各個方面共同努力，才能夠取得比較好的效果。
- 中國網:
我國在借鑒國外的環保經驗和因地制宜的制定政策方面，兩者協調的如何呢？
- 潘家華:
國外的經驗是可以借鑒的，很多也是被驗證是有效的，但是由于中國發展的階段，中國產業的結構，中國資源的稟賦，以及我們現在這樣一種消費結構和消費的習慣，不可能也沒有必要照抄發達國家的那套經驗，我們必須根據中國的實際情況來調整我們的政策，借鑒國外的經驗，使得我們少走彎路，盡量的加快速度，這樣我們才有可能根據中國自己的情況來治理霧霾，取得實際的效果。
- 中國網:
李克強總理在今年《政府工作報告》中提出要向霧霾宣戰，他強調要推動能源生產和消費結構變革，加大能源減排力度，控制能源消費總量，加快開發應用節能環保技術和產品，把節能環保產業打造成生機勃勃的朝陽產業，對于實現《政府工作報告》中提的要求，我國的環保律法是否足夠完善？法律的執行力和監督是否夠強呢？
- 潘家華:
中國在節能減排、污染控制和可再生能源的開發利用方面都已經形成了法律的體系，但是我們也要看到這樣的法律體系，由于中國在立法上與國外的區別，我們在法律的執行方面還存在一些非常需要改進的地方。
第一，立法。表現在我們的立法多數是原則性的，不具備可操作性，這是非常重要的問題。因為我們很多立法、原則都非常簡單、非常概括，這樣一些簡單、概括在操作當中讓人無所適從，讓人沒有辦法按照一定的規定來進行操作，這是我們立法過程中間非常需要注重和改進的地方。如果我們在立法過程中間把有一些問題都非常明確的加以規定，那我們在執行過程當中就沒有多少自由裁量的空間和模糊的空間。
當然我們的立法一般是通過比較原則的立法和一些條例來加以執行，但是這些條例在執行過程中間受到一些部門利益的牽制，因為我們立法以后都是由政府部門加以明確和細化，政府部門在明確和細化中間多考慮自身的權益、自身的利益、自身的權力實現，這樣就違背了我們立法的原則，立法的初衷得不到體現，這是比較重要的問題。
第二，執法。應該說我們的法律都有，但是我們在政策實踐中多數是由政府來作為法律的執行部門，政府在執行過程中間就受到多方面的牽制，首先是我們政府自身的利益和導向的牽制，政府希望能夠有政績，有政績就對于我們環境保護法律法規措施落實就不會特別的努力，如果努力去執行落實這些法律法規，那政府的考核目標，特別是GDP的增長、財政收入的增加就會受到影響，所以自身利益使得我們的法律得不到執行。
我們法律沒有相應的監管，我們有法律，政府也在做一些工作，這樣一些法律和工作效果怎么樣沒有人加以監管和評估，使得我們的法律最后也形成一紙空文，政府不作為或者政府胡作非為，也沒有加以監管，這是我們法律問題的第二個重大問題就是沒有相應的監管。
- 潘家華:
第三，執行。我們法律程序方面還沒有加以規范化，比如有一些污染、破壞，誰是污染的主體，誰是污染的受害方面，受害誰有權利向哪個部門投訴，這樣的一些都是不明確的。很多污染的受害者一般都是通過找政府上訪，或者跟污染的企業形成一種直接的肢體或者利益的對抗，這樣一些方式使得我們污染權益保護就處于一種無序的狀態，所以在法律執行方面是沒有一個程序的。
在中國的事件中間，很多污染的受害方不是通過法律手段解決問題，而是通過政府，而政府為了自身的利益，避免一些沖突或者污染的事件走法律，使得我們現在的法律什么東西都有，但是沒有人去做，我們現在好像污染很多地方也有污染法庭，但是很多地方污染法庭就是政府的受益，要不然成為一種擺設，要不然即使是判了也執行不了，使得我們法律程序也沒有加以規范化。
我們在立法、執法、監管、執行方面還有很多需要改進的地方。
除了我們法律法規的體系，還有一個標準。因為我們現在都是有這樣一些環境標準的，但是這樣一些標準也存在跟法律一樣的執行、監管，和相應的評估，我們也確實是不到位的。我們每年都在說多少任務，每年都說空氣質量在改善，空氣優良天數在增加，但是我們的老百姓直接感觀就感覺到我們的環境在惡化，我們的標準和真正的實施存在很大的差距。
在政策方面，因為我們現在確實有很多政策，比如像財政政策，比如一些補貼政策，比如對節能相應的規定，政策應該說都有，但是這樣一些政策存在很大的問題。
- 潘家華:
一個是我們政策不連續。一般是有很大的隨意性。今年看到這個環境保護污染比較重，馬上就出重拳，一看出重拳以后，我們的企業一下子被打壓太厲害我們，經濟受影響了，馬上又鼓勵政策，讓企業按照常規發展，又加重污染，我們的政策沒有預見性和連續性。
二是不公開、不透明性。比如我們現在有新的政策，比如在節能的補貼政策，這個政策出來以后在財政部、在網上哪兒都有，但是老百姓一旦來說我要用這樣的政策，就說這個不行，現在還沒接到通知，有這個政策但是執行不了，這就是政策存在的斷層，使我們國家政策和國家企業、老百姓中間是沒有辦法對接的，使得現在的政策就是一紙空文，這也是我們政策的不公開、不透明，不具備實際操作性。
三是政策之間不協調，各個部門各自為政。大家一般說得比較多的就是“九龍治水”，像水污染方面大家可以說，但是真正在做的時候各自都是為了自己的利益，使得政策之間不匹配、不協調，相互沖突，這也是一個很大的問題。
所以我們的政策制定、執行、協調方面也是有許多可以改進的地方。
- 中國網:
一方面城市要發展經濟，加速城鎮化進程，一方面城市要加大環保，建設生態文明，這兩者不可避免存在一定的矛盾，目前看來，您覺得如何讓兩者關系發展更加協調呢？
- 潘家華:
我們現在所說的矛盾只是一種表象上的，好像是“魚和熊掌不可兼得”，實際上這是一種錯覺，甚至是一種錯誤的認識。
像我們現在污染，大家生產很多PM2.5的口罩，又生產很多的空氣凈化機，污染還帶來一種污染的經濟增長，實際上這樣一些經濟增長都是一些沒有任何社會價值的增長，也是一種加重污染的增長，因為空氣凈化器要消耗能源，消耗能源有更多的污染，生產更多的空氣凈化器，買更多的口罩，人們的生活品質啊并沒有改善，只是我們的GDP增加了，這就形成了惡性循環。
現在要看到問題，就是我們的經濟增長一定要是真正意義上的經濟增長，而且我們現在經濟增長對于污染的控制是一種真正意義的污染控制，而不是一種表象上的。
比如我們現在拿這些錢去搞空氣凈化機、買口罩等這些東西，實際上你把這些錢拿來淘汰我們的落后產能，拿來改善能源結構，來調整產業結構，來改變消費者行為，這樣會使得我們增長與環境保護是一致的，使得我們的增長沒有破壞環境而是在改善環境。
舉一個例子，就是這樣一種正向的互相促進是存在的，比如現在建樓房，我們現在建樓房應該說這本身是屬于增加就業的，應該是有利于經濟增長的，有利于改善生活品質的。如果我們現在是按照這樣一種常規的方法，我們可能是要建更多的，比如說像建一些燃煤、燃氣的鍋爐或者供熱體系。
如果我們不去建這樣的東西，而是像山東、德州，面向朝陽的這一面和屋頂都用太陽能裝置，那我們整個樓里面的供暖比我們用燃煤效果更好，它是清潔的，又是便捷的。我們沒有污染的燃煤和燃氣這樣一些供暖設施和熱水設施，但是這些太陽能熱水器、太陽光伏照明設施，使我們能夠得到同樣的、甚至更高設施的供熱和供電的服務。
- 中國網:
中國的工業化、城鎮化進行在繼續，實現低碳和可持續發展任務任重而道遠，應該如何進一步完善相關的政策？當前解決環境問題過程中最薄弱的環節是什么呢？
- 潘家華:
我們中國最薄弱的環節應該說在更為宏觀的戰略層面，而不在于很多微觀的層面。因為微觀的層面，作為我們現在技術來講，我們現在水泥生產的技術、煤發電的技術、汽車制造的技術在世界來說都處于比較考前的行列，很多都比發達國家的平均水平還要高。
你要知道2014年中國生產的手機超過14億部手機，如果充分沒有這樣的制造能力、沒有這樣的效率怎么有這樣的競爭力的，正因為中國有這樣的競爭力才生產這么多手機，向全世界出口，除了保證我們自身的需要之外。這就說明在微觀層面問題是不大的。
宏觀層面在哪兒呢？
1、中國的空間規劃和資源的布局。空間的規劃比如講北京，因為我們是生活、工作、居住在北京，北京的規劃是什么呢？一種以中南海為圓心，以一定距離為半徑做所謂的環路建設。你要知道從幾何平面上講，是點對點的直線是最近的，而所有的這樣的環線周邊是屬于距離最長的，而我們一定要做這樣的設計，這樣是浪費。
浪費是一種，更大的問題是哪兒呢？正因為我們環形的建設，使得把我們整個局部的空間得到了一種封閉，二環以內不準建高樓，三環建高樓、四環建高樓、五環建更多的樓，我們的建設使得北京成為一個“洗腳盆”，二環以內中南海是“洗腳盆”盆底，所以實際上中南海是屬于空氣最污濁的，因為它風吹不進來，這樣一些污濁的空氣又排不出去。好像我們說中南海的空氣很好，實際上并不是這樣，這就是我們規劃最大的敗筆，就是一種中央集權的圍繞一個中心的布局方式。
而且這樣的布局方式是一種攤大餅，二環、三環、四環、五環、六環、七環這樣的攤大餅，攤出去以后所有的功能都集中在中心，大家都潮流般的進，潮水般的往外走，每年我們的春運為什么會造成這么大的壓力，幾億人口的流動，就是因為我們功能與環境不重疊，造成大量的人口流動。
而且北京現在的環路的建設，在全國到處都被拷貝，你說哪個城市現在沒有二環、三環這樣的東西，所以中國人這樣的想象力真是不可思議。一方面說咱們中國人聰明，另外一方面我們干一些傻事，這是規劃方面。
- 潘家華:
2、資源均衡配制。因為我們現在資源的配制都是集中在老城區，政府所在地，而真正我們老百姓需要的地方準是沒有。比如我們講全國最好的高校都集中在北京，最好的醫療設施都集中在北京，再一個省來講最好的學校、教育資源、文化、醫療、委身資源都集中在省會城市，這樣就客觀的造成所有人都必須往這個地方來，要不然就得不到最好的教育，要不然得不到最好的醫療保障，這樣就人為的造成我們某些地方成為堵點。
比如像北京的東單，那不到一個平方公里的地方，我們有協和醫院、有北京醫院、有同仁醫院，這些都屬于衛生部直屬的幾家醫院，全國最好的，大家都只能往這兒來，那個地方你要想停個車簡直不可能。
而且什么東西都一定要扎堆，比如我們搞高校，八大學院在海淀，我們中科院整個科學城，實際上這是一種最傻的方法。什么資源都應該相對的分散，分散以后就使得我們的職住相統一，以免住的地方和就業的地方太遠。
如果大家都集中在一起，到另外一個地方去，到文化、醫療等這樣一些其它地方，就是一種不方便。如果我們現在能夠把一種資源相對均衡配制，不可能像現在天通苑這樣的睡城，燕郊這樣的睡城這樣的情況。像北京中國的輕軌到燕郊的話就是一公里、兩公里的斷頭路，你把它接上以后，燕郊交通用度會得到緩解，但是我們現在就是利益導向，這樣的利益導向造成我們現在資源集中，不均衡配制。所以第二個問題就是我們資源均衡配制有很大的問題。
- 潘家華:
3、立法、執法政策的不連續，政策的相互沖突。實際上我們很多立法都是部門立法，部門立法是只考慮部門利益的，它不可能為了整個社會的，你說哪一個部門有這個權力的話它會把這樣的權力來考慮為他人所用，為他人服務，因為他沒有一種社會性。所以我們在立法、執法、監管、政策制定的連續性和公益性方面確實都存在很多問題。
4、消費文化。現在在廣告中間都是什么尊貴、皇家、頂級這些亂七八糟的東西，就沒有真正一種平衡的心態，我們就是一種品質的、健康的、可持續的這樣生活心態。
現在有人傳說，說有的人貪污或者資產過千億，幾百億、幾十億，我不知道這樣的人是什么樣一種心態，社會的財富應該是社會的。
今天我們去看費城的藝術館，很多的藝術產品都是屬于收藏家貢獻給美術館的，還是我們這樣的文化和消費心態這方面，確實還應該討論，然后形成共識，使得社會的消費文化能夠以我們現在這樣一種可持續和品質生活相適應。