新環(huán)保法將按日計(jì)罰 屢罰屢犯是否一去不復(fù)返？
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《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》第一百一十一條第二款規(guī)定：“違法排污拒不改正的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門可按本條例規(guī)定的罰款額度按日累加處罰”。
據(jù)了解，《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》實(shí)施之初，重慶市通過媒體進(jìn)行了廣泛宣傳，還組織有關(guān)企業(yè)和單位開展了專門的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。但仍有企業(yè)心存僥幸，不把“按日計(jì)罰”當(dāng)回事。但隨之而來的重罰讓違法企業(yè)望而生畏。
重慶川慶化工廠（以下簡稱川慶化工）建于1971年，位于渝北區(qū)洛磧鎮(zhèn)，是從事染料及染料中間體生產(chǎn)的國有大型企業(yè)。因生產(chǎn)設(shè)施陳舊，地下管網(wǎng)混亂，污水處理設(shè)施達(dá)不到處理要求，廢水不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，曾被環(huán)保部門行政處罰40余次，罰款金額共200多萬元，但川慶化工拒絕繳納罰款，未按要求改正環(huán)境違法行為。
2009年，重慶市環(huán)保局向市政府建議對(duì)川慶化工停產(chǎn)治理，并吊銷其排污許可證，同時(shí)由環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)先后對(duì)其超證排污、無證排污的違法排污拒不改正的行為實(shí)施“按日計(jì)罰”8次，罰款金額共計(jì)1606萬元。
經(jīng)環(huán)保部門每月現(xiàn)場檢查1～2次、宣傳環(huán)保法律法規(guī)、指導(dǎo)制定整改方案、督促整改，川慶化工如數(shù)繳納罰款，完成整改要求，做到穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。
重慶紫光天化蛋氨酸有限公司（以下簡稱紫光公司）位于重慶市豐都縣，其蛋氨酸生產(chǎn)項(xiàng)目打破國外封鎖和壟斷，填補(bǔ)國內(nèi)技術(shù)空白。但由于污染防治措施不盡成熟，至今未取得環(huán)境保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目審批同意。
紫光公司擅自開工建成并投入生產(chǎn)，違法向環(huán)境排放廢水、廢氣，外排廢氣嚴(yán)重?cái)_民。在環(huán)保部門責(zé)令紫光公司改正違法排污行為后，紫光公司拒不改正。環(huán)保部門啟動(dòng)“按日計(jì)罰”程序：對(duì)公司從2013年4月1日至5月19日、5月26日至5月30日、6月20日至9月14日違法排污拒不改正的行為予以按日累加處罰，共作出按日累加處罰決定20次，累計(jì)罰款2860萬元。同時(shí)，環(huán)保部門致函豐都縣政府采取有效措施，解除公司環(huán)境污染危害，要求企業(yè)不得以任何理由借口恢復(fù)生產(chǎn)。紫光公司全面停止生產(chǎn)。
據(jù)了解，從2007年《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》實(shí)施以來，重慶市共對(duì)69起拒不改正的違法排污行為實(shí)施了“按日計(jì)罰”。在重慶市環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)法規(guī)處副處長唐翔看來，“按日計(jì)罰”具有很強(qiáng)的可操作性。
據(jù)重慶市環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)副總隊(duì)長漆林介紹，實(shí)踐操作中，重慶市的做法是：在檢查當(dāng)日發(fā)現(xiàn)排污者的違法排污行為之后，立即發(fā)出《環(huán)境違法行為改正通知書》書面責(zé)令其改正，當(dāng)再次進(jìn)行檢查時(shí)，如果違法行為仍然持續(xù)，則對(duì)違法排污拒不改正的行為進(jìn)行調(diào)查取證后實(shí)施“按日計(jì)罰”，違法排污行為持續(xù)的時(shí)間為“按日計(jì)罰”的期間。
在“按日計(jì)罰”執(zhí)行過程中，能否發(fā)動(dòng)公眾的力量？對(duì)此，公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍表示，環(huán)保制度在宣傳推廣時(shí)會(huì)遇到疑問，而在信息公開和公眾參與過程中能回答問題。“按日計(jì)罰”在實(shí)踐中如何執(zhí)行？如果這些信息每個(gè)小時(shí)都讓公眾去了解，那么公眾會(huì)問，這些企業(yè)每小時(shí)都在超標(biāo)，是不是受到了“按日計(jì)罰”？是誰阻止了“按日計(jì)罰”？環(huán)保組織、公益組織也希望理性、有序地參與監(jiān)督。
處罰有沒有上限？
重罰可以讓違法排污企業(yè)生畏。有人說，“按日計(jì)罰”就是重罰企業(yè)“上不封頂”。在此，“上限”并不是可以簡單地按字面意思理解的。
關(guān)于“按日計(jì)罰”有沒有上限的問題，全國人大法工委行政法室副主任童衛(wèi)東在接受全國人大新聞局組織的《環(huán)保法》修改聯(lián)合采訪時(shí)給出了答案。他說，“按日計(jì)罰”沒有上限的說法不是很全面，不是很準(zhǔn)確。
童衛(wèi)東說，在新法中沒有明確“按日計(jì)罰”的數(shù)額是多少，因?yàn)橹饕恰鞍慈沼?jì)罰”是在原來環(huán)境保護(hù)單行法的基礎(chǔ)上，依據(jù)具體違反了哪一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)單行法來作出的處罰規(guī)定。水、大氣等單行法中都就具體違法行為和按照什么標(biāo)準(zhǔn)來處罰作出了規(guī)定。這是按照原來環(huán)境保護(hù)單行法作出規(guī)定的數(shù)額來連續(xù)“按日計(jì)罰”。
童衛(wèi)東解釋，新法修改后增加了“按日計(jì)罰”內(nèi)容是起引導(dǎo)作用的規(guī)定，就是按照單行法來確定罰款的數(shù)額、幅度或標(biāo)準(zhǔn)。法條確定了幾個(gè)要素，一是污染防治設(shè)施的運(yùn)行成本，二是違法行為造成了直接損失和違法所得，就是單行法以后確定的罰款數(shù)額要根據(jù)這些因素來確定，所以實(shí)際上是有標(biāo)準(zhǔn)的。如果說沒有上限，是這部法沒有確定封底限是多少，但是具體單行法要給出具體標(biāo)準(zhǔn)。
根據(jù)重慶市的經(jīng)驗(yàn)，“上不封頂”的含義在唐翔看來是這樣的：第一次檢查發(fā)現(xiàn)違法排污行為，第二次檢查時(shí)行為仍未改正，則從第一次檢查之日起到第二次檢查之日止，形成一個(gè)完整的獨(dú)立的“按日計(jì)罰”時(shí)間段，實(shí)施“按日計(jì)罰”；如果“按日計(jì)罰”結(jié)束后，再次檢查，發(fā)現(xiàn)違法排污行為仍未改正，那么從上次檢查之日起至本次檢查之日止又形成一個(gè)新的獨(dú)立完整的累計(jì)處罰時(shí)間段；依次類推。因而，假設(shè)違法排污行為一直持續(xù)，那么行為將不斷受到按日累加處罰，受到的罰款數(shù)額將無限遞增，即“上不封頂”。
“實(shí)踐中，違法排污行為不能一直持續(xù)，在實(shí)施‘按日計(jì)罰’不能達(dá)到糾正違法行為的目的時(shí)，環(huán)保部門會(huì)根據(jù)案件具體情況，依法采取其他措施，如責(zé)令限期治理、報(bào)請(qǐng)人民政府責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)關(guān)閉等，最終達(dá)到糾正違法排污行為的目的。”漆林告訴記者。
王彬認(rèn)為，新法規(guī)定是“上不封頂”的：一是沒有具體限制按日處罰的最長期限，二是沒有限制每日罰款額的上限。但是，新法的“按日計(jì)罰”規(guī)定，要通過水、氣等環(huán)境保護(hù)單行法的具體處罰條款結(jié)合，才能具體實(shí)施，環(huán)境保護(hù)單行法是可以封頂?shù)摹Ｐ路ㄔ黾恿艘粋€(gè)指引性的規(guī)定，授權(quán)單行法按照幾個(gè)要素確定罰款的數(shù)額、幅度或標(biāo)準(zhǔn)。如果說沒有上限，是這部法沒有確定封底限是多少，但是單行法要給出具體標(biāo)準(zhǔn)。
王彬說，因此，準(zhǔn)確地說，“按日計(jì)罰”是沒有直接封頂、統(tǒng)一封頂，而是授權(quán)環(huán)境保護(hù)單行法根據(jù)具體情況，為環(huán)境違法行為個(gè)別封頂。
“按日計(jì)罰”是不是會(huì)大大增加企業(yè)的運(yùn)行成本呢？張國志認(rèn)為，如果有排污行為的話，首先是看企業(yè)是不是合法？除了合法，還要合規(guī)。如果都做到了，應(yīng)該說企業(yè)不會(huì)有這種問題。對(duì)沒有經(jīng)過任何審批、辦理任何手續(xù)，冒出的違法排污行為，是要嚴(yán)格處罰的。
罰款數(shù)額該如何測算？
在此前的修法審議中，還有不少代表反映，原來法律的處罰額比較低，而且都是具體數(shù)額，并且設(shè)定了處罰上限。“按日計(jì)罰”出臺(tái)后，“違法成本高，守法成本低”的情況能否改變？
王彬認(rèn)為，連續(xù)罰罰款額的確定，有兩種：與第一次罰款相同；與第一次罰款不同，單獨(dú)規(guī)定。新法規(guī)定相同，體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境違法行為“零容忍”，將后續(xù)違法同等對(duì)待。
罰款額怎么具體確定？王彬解釋，第二款規(guī)定“依照有關(guān)法律法規(guī)按照……等因素確定的規(guī)定”執(zhí)行，有兩個(gè)意思：一是依照有關(guān)法律法規(guī)，即授權(quán)有關(guān)法律法規(guī)具體規(guī)定；二是按照違法成本因素確定，這就要求有關(guān)法律法規(guī)在確定罰款數(shù)額時(shí)，全面考慮防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素。
罰款額提高以后，規(guī)范罰款的自由裁量就成為一個(gè)重要問題。美國為了實(shí)施環(huán)境罰款，開發(fā)了各種計(jì)量模型，并制定了相關(guān)的政策文件，值得我國借鑒。
王彬說，根據(jù)上述要求，許多環(huán)境保護(hù)單行法律法規(guī)的罰款規(guī)定需要修改，這是因?yàn)椋旱谝唬鄶?shù)罰款規(guī)定只是規(guī)定了罰款上下限額，沒有與上述因素掛鉤；第二，許多法律法規(guī)十幾年沒改，考慮通貨膨脹等因素，處罰力度實(shí)際是嚴(yán)重下降的。
據(jù)了解，罰款數(shù)額的計(jì)算方面，根據(jù)《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》第一百一十一條第二款規(guī)定，具體做法是根據(jù)違法排污行為持續(xù)天數(shù)，按日累加進(jìn)行處罰。日處罰額度按照“本條例規(guī)定的罰款額度”確定，通常與對(duì)第一次檢查當(dāng)日違法排污行為的罰款數(shù)額一致。
漆林說，“按日計(jì)罰”在設(shè)計(jì)上考慮到了時(shí)間因素，既能加重處罰，又能加快整改。隨著違法排污行為的持續(xù)，罰款數(shù)額不斷遞增，違法時(shí)間越長，所受到的處罰越重，從而實(shí)現(xiàn)責(zé)罰一致。因此，“按日計(jì)罰”能在很大程度上解決“守法成本高，違法成本低”的問題。對(duì)以追求經(jīng)濟(jì)效益為基本目標(biāo)的企業(yè)來說，“按日計(jì)罰”制度猶如高懸在頭上的一把利劍，具有很強(qiáng)的警示作用。重慶市實(shí)施“按日計(jì)罰”制度以后，與制度實(shí)施前相比，企業(yè)違法行為呈逐年下降趨勢，而違法排污的整改速度也加快了，一些過去屢罰屢犯的違法案件得到了有效的遏制。