新環保法將按日計罰 屢罰屢犯是否一去不復返？
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中國環境報記者李成思 聶廷勇 王瑋通訊員范悅煒
地方實踐到國家立法，“按日計罰”這一路走來并不平坦。從借鑒國外經驗，重慶市、深圳市的積極實踐，環保部門、專家和環保NGO多年呼吁，到經過數次修改，現在，“按日計罰”已經在新修訂的《環保法》中得到了明確。
新法第五十九條規定：“企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。
前款規定的罰款處罰，依照有關法律法規按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規定執行。
地方性法規可以根據環境保護的實際需要，增加第一款規定的按日連續處罰的違法行為的種類?！?/p>
被稱之為史上最嚴的《環保法》規定了最嚴格的制度，“按日計罰”從制定之初到確定下來，都一直是新法中頗為引人注目的一項內容。
嚴格的環保制度展現出國家治理污染的決心，描繪出山清水秀、天藍地綠的美好未來。據了解，有關部門將研究制定“按日計罰”等新措施的執法規范。
本報記者采訪了曾經參與法律修改的官員、專家、環保NGO，以及地方環保部門，解答讀者關心的有關“按日計罰”問題。
“按日計罰”針對什么行為？
“什么是‘按日計罰’？就是‘按日累計罰款’，是針對連續性違法行為的一種處罰制度。”環境保護部政研中心高級工程師王彬告訴記者。
為什么需要按日處罰？王彬說，“按日計罰” 能依法制止違法排污。簡單計算一下，違法排污按照上限罰款十萬元左右，按照行政處罰程序作出罰款、申請法院強制執行罰款改正違法，走完法律程序一般要從幾十天到幾個月，執法成本巨大，而如果違法排污者不自覺守法，在此期間節省的違法成本往往是一次罰款的許多倍。
按照地方環保部門的說法，環保部門天天執法，企業天天違法。王彬認為，“違法成本低”使法律形同虛設，這是某些企業主觀惡意持續排污的一個重要原因。只有實施按日連續處罰，使罰款數額與防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素相適應，才能使違法成本高于守法成本，督促企業守法，緩解環境執法的壓力。
什么行為適合新法規定的“按日計罰”？按照新法規定，是不是僅限于“排放污染物”，而“未批先建”等行為就不屬于適用范圍？
王彬告訴記者，對于什么樣的環境違法行為適用“按日計罰”，有兩種規定模式：一是概況式規定，符合條件的行為均可適用“按日計罰”；二是具體性規定，直接規定哪些行為適用“按日計罰”。新法采取了概況式規定，明確規定了3個條件：違法排放污染物；受到罰款處罰；被責令改正而拒不改正。
第一，“違法排放污染物”。什么是“違法排放污染物”，有兩種理解方式：一是僅指超標、超總量排放污染物的違法行為；二是導致污染物排放（不一定超標、超總量）的所有環境違法行為，如未批先建設并且試生產、不正常運行環保設施、不按照許可證要求排污等。很明顯，應當對“違法排放污染物”作廣義理解。
第二，“受到罰款處罰”。罰款是僅次于“警告”的行政處罰種類。將“受到罰款處罰”作為實施“按日計罰”的條件，是對違法行為嚴重性的要求。一些違法行為情節或者后果較為輕微，不適用罰款處罰的，就不必適用按日處罰，如《水污染防治法》第八十二條規定，企事業單位不按照規定制定事故應急預案的，由環保部門責令改正即可，情節嚴重的才給予罰款處罰。
第三，“被責令改正，拒不改正”。就是要求違法行為具有可以“責令改正”的內容。對此有兩種理解：一是程序性要求，“責令改正”是《行政處罰法》第二十三條規定的必需程序，“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。”這里是強調適用“按日計罰”需要遵循行政處罰程序；二是實體性要求，要求環保法律法規的具體條款明確規定了“責令改正”，才可以適用“按日計罰”。按照后一種理解，一些違法行為需要直接禁止，不存在改正余地，就不適用“按日計罰”了。如《水污染防治法》第七十八條規定，對不符合國家產業政策、嚴重污染環境的小型生產項目，由縣市人民政府直接責令關閉，不適用“按日計罰”。王彬認為，這不符合立法精神，這種行為恰恰更需要通過“按日計罰”改正。
“未批先建”被新修訂的《環保法》視為一種嚴重違法，此次修法取消了《環境影響評價法》“逾期不補辦手續”才給予罰款處罰的限制，第六十一條規定可以直接罰款、第六十三條規定可以拘留，按道理是應當適用“按日計罰”的。但是“按日處罰”在這次修改中是概括式規定，難以避免“掛萬漏一”，覆蓋大多數環境違法行為但還是有所遺漏。如果在《環境影響評價法》修改中具體規定“按日計罰”，“未批先建”肯定可以適用。
北京大學法學院教授汪勁表示，“按日計罰”并不是針對所有企業的，是針對被責令改正而拒不改正的企業，所以這是一個保障的措施。
太鋼環保部副部長張國志理解的“按日處罰”是針對違法排污。他認為，對于違法排污，企業的理解是政府不允許排放污染物，而企業私設排污口或上了一些不該上的設施。如果存在違法排污行為，要求企業在一定的時間內必須解決，或者必須關停，如果不處理，違法企業很可能要面臨“按日計罰”。
如何理解無規定期限？
“按日計罰”制度再好，關鍵是執行。執行力或者可操作性不強，制度就會成為一張廢紙，對違法企業起不到震懾作用。“按日計罰”不封頂、無期限，看似很嚴厲，但是否存在執行難？
“按日計罰”是否應當規定期限？王彬介紹說，國外有兩種處理方式：一是不具體規定期限，英美法系國家主要采取這種模式。其背景是，行政部門執法權限較小，行政處罰和行政強制主要依靠司法機關的權威和當事人的自覺，不限制按日處罰的期限，可以增強法律的威懾力，提高執法效率；二是具體規定期限，大陸法系國家主要采取這種模式。其背景是，行政部門執法權限較大，需要防止其過于依賴罰款而怠于采取強制執行手段糾正違法行為。
在王彬看來，新法沒有限制“按日計罰”的期限，較為符合我國《行政強制法》規定的以申請法院執行為主的強制執行情況，適應環保部門執法權威不足、強制手段有限、申請法院執行難度較大的實際。
在“按日計罰”的實踐中，重慶市走在了全國的前頭。2007年修訂的《重慶市環境保護條例》在全國首創性地提出了按日累加處罰的理念，受到環保和法律界的廣泛關注。