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罰了還要追刑責(zé)，違法排污者怕了
關(guān)鍵詞： 排污者 證據(jù)規(guī)格 生態(tài)環(huán)境損害 刑責(zé) 違法犯罪
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編者按：黨的十八屆三中全會(huì)提出加快生態(tài)文明制度建設(shè)，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。近年來，一些地方探索環(huán)保與公安部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，打擊環(huán)境污染犯罪，取得明顯成效，其做法值得借鑒。我們從本期起推出記者采寫的調(diào)研報(bào)道，敬請(qǐng)讀者關(guān)注。
“過去光知道會(huì)罰票子，現(xiàn)在才知道還要蹲號(hào)子。”這樣的順口溜，已經(jīng)成為淄博人對(duì)破壞環(huán)境后果的新認(rèn)識(shí)。
近兩年來，淄博辦理的環(huán)境污染案件數(shù)量占山東省同類案件總數(shù)的2/3以上；與此同時(shí)，淄博人居環(huán)境指數(shù)從全省最后一位前進(jìn)至第四位。
這些變化，得益于公安與環(huán)保聯(lián)動(dòng)帶來的執(zhí)法效率提升。自2011年以來，淄博通過創(chuàng)新體制機(jī)制、建立信息共享平臺(tái)等方式，將環(huán)保部門與公安部門執(zhí)法有效銜接，打擊環(huán)境犯罪，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。
實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)
環(huán)保執(zhí)法不再“斷片兒”，不移案、不接案等現(xiàn)象迎刃而解
環(huán)保執(zhí)法難，到底難在哪？
當(dāng)過警察，又干了10年的環(huán)保，臨淄區(qū)環(huán)保局局長(zhǎng)徐繼國(guó)深有體會(huì)：過去執(zhí)法人員去企業(yè)檢查，對(duì)方大門緊鎖，院里養(yǎng)著惡狗。無奈之下，執(zhí)法人員每次巡查只好帶上梯子和撬棍。“好不容易進(jìn)去找到污染源，可對(duì)方亂扯一通，罰款也不交，硬是拿他沒辦法。”
調(diào)查取證難，現(xiàn)場(chǎng)處置難，一直是環(huán)保執(zhí)法工作的“瓶頸”。與此同時(shí)，由于一些環(huán)保執(zhí)法人員對(duì)刑事法律不了解，公安部門對(duì)移交的案件回應(yīng)不積極等因素，加之部門間對(duì)刑事立案標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)存在分歧，環(huán)保案件往往出現(xiàn)環(huán)保部門不移交、公安部門不愿接、“以罰代刑”等問題。
2010年12月，淄博批準(zhǔn)設(shè)立市公安局直屬分局及區(qū)縣直屬大隊(duì)，專事打擊、防范涉生態(tài)和民生安全領(lǐng)域的違法犯罪。隊(duì)伍成立了，可是最初一段時(shí)間，直屬分局手里沒有案源。
“多年來形成的對(duì)部門職責(zé)劃分的認(rèn)識(shí)和習(xí)慣，需要一個(gè)改變和磨合的過程。”直屬分局局長(zhǎng)韋國(guó)華說。
經(jīng)過一段時(shí)間的努力，部門間的隔閡漸漸消除。公安與環(huán)保部門成立了聯(lián)動(dòng)執(zhí)法辦公室，建立了聯(lián)席會(huì)議制度，并逐步完善了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、案件移交與協(xié)作、疑難會(huì)商等運(yùn)行機(jī)制。
在淄博市公安局的指揮中心及直屬分局會(huì)議室，大屏幕上實(shí)時(shí)顯示全市河流斷面、城市環(huán)境空氣、重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)等地點(diǎn)的數(shù)據(jù)指標(biāo)及監(jiān)控圖像。一旦出現(xiàn)污染問題，公安機(jī)關(guān)能在第一時(shí)間掌握相關(guān)信息。
為這套系統(tǒng)，環(huán)保部門投入了500多萬元，無償接入聯(lián)動(dòng)執(zhí)法協(xié)作平臺(tái)。淄博市環(huán)保局副局長(zhǎng)張勇表示，聯(lián)動(dòng)執(zhí)法首先要實(shí)現(xiàn)部門間信息的互動(dòng)連通，如果還像以前那樣按程序先行政立案，處罰完后再移交公安部門，就會(huì)導(dǎo)致辦案環(huán)節(jié)證據(jù)滅失、偵辦被動(dòng)等問題。
在淄博市公安局局長(zhǎng)丁冠勇看來，聯(lián)動(dòng)執(zhí)法協(xié)作平臺(tái)好比是開挖了一條信息渠。“所有部門接到的信息和案件由指揮中心統(tǒng)一協(xié)調(diào)，負(fù)責(zé)部門辦理完結(jié)后，相關(guān)程序和結(jié)果反映到平臺(tái)上，形成集信息預(yù)警、信息研判、統(tǒng)一辦理、統(tǒng)一回訪于一體的閉環(huán)辦案流程。”
信息通暢了，不僅以往案件不移交、不愿接的問題迎刃而解，而且“倒逼”環(huán)保工作往前走。利用聯(lián)動(dòng)執(zhí)法信息檢索系統(tǒng)，淄博公安對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上涉及生態(tài)安全的海量信息進(jìn)行檢索分析，并編輯成“輿情簡(jiǎn)報(bào)”，為環(huán)保部門提供參考。
堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢(shì)，形成“一加一大于二”的執(zhí)法效應(yīng)
臨淄區(qū)金山鎮(zhèn)楊上村附近的一個(gè)山窩里，存放著520多個(gè)裝滿有毒廢液的大桶。盡管因?yàn)槎盏膰?yán)寒，廢液已經(jīng)凝固，但氣味依然刺鼻，即便戴著口罩都難以靠近。這些廢液存放的位置，距離楊上村的耕地不足50米。涉案的犯罪嫌疑人路某，正羈押在臨淄區(qū)看守所。去年8月，他將100余噸有毒廢液從江蘇某地違法運(yùn)至淄博隨意處置。
對(duì)于此類案件，2013年6月出臺(tái)的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》有著詳細(xì)的規(guī)定。公安和環(huán)保部門開展聯(lián)動(dòng)執(zhí)法時(shí)，有明確的依據(jù)。
但是，聯(lián)動(dòng)執(zhí)法也面臨如何把握好尺度等現(xiàn)實(shí)的問題。韋國(guó)華說，比如有人把一桶廢鹽酸倒進(jìn)土壤，或許構(gòu)不成刑事犯罪，但要是把一罐車的廢鹽酸倒進(jìn)土壤，可能就是刑事案件。“這條‘線’必須劃準(zhǔn)，線以下歸行政部門管，線以上就歸公安部門管。”
去年，在對(duì)淄博重要水源地太河水庫的環(huán)境整治過程中，就曾發(fā)生過這么一件事。當(dāng)時(shí)，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)一些在湖邊違法釣魚的群眾，依法收繳漁具。釣魚群眾不配合，雙方發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。參加聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的民警沒沉住氣，上前強(qiáng)制收繳了釣魚者的物品。
“嚴(yán)格來說，這種行為就有越權(quán)的嫌疑。”直屬分局政委徐勤明坦言，按照《人民警察法》的規(guī)定，當(dāng)時(shí)的情境并沒有達(dá)到民警介入的條件，“聯(lián)動(dòng)執(zhí)法需要把握好公安機(jī)關(guān)履行職務(wù)的度和責(zé)任”。
經(jīng)過摸索，淄博提出了事前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。公安與聯(lián)動(dòng)部門通過事前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，超前謀劃，保障行政執(zhí)法活動(dòng)合法、順利舉行，達(dá)到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、提速增效的效果。此外，公安機(jī)關(guān)還在提前介入上做文章。對(duì)執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的輕微違法行為，公安機(jī)關(guān)主動(dòng)進(jìn)行約談，講政策、談法律、告知后果，督促其主動(dòng)停止違法行為。
張勇認(rèn)為，聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的作用在于保障執(zhí)法程序的正常進(jìn)行。“環(huán)保部門在確定污染源、證據(jù)提取、技術(shù)化驗(yàn)等方面有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，公安部門有獨(dú)特的案件偵破機(jī)制和強(qiáng)制力，雙方只有發(fā)揮各自職能優(yōu)勢(shì)，才能形成一加一大于二的執(zhí)法效應(yīng)。”
“堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這條用警原則，是聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的關(guān)鍵所在，目的是要維護(hù)法律的權(quán)威。”韋國(guó)華表示，不越權(quán)、不干擾、不代替行政部門執(zhí)法，是公安部門需要堅(jiān)守的紅線。
推進(jìn)無縫銜接
專家建議通過地方立法，提高聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制法制化水平
目前，淄博公、檢、法部門已經(jīng)對(duì)環(huán)保案件的證據(jù)規(guī)格、追訴標(biāo)準(zhǔn)等問題達(dá)成共識(shí)，形成了直屬分局偵查、市檢察院提請(qǐng)逮捕和移送起訴、高新區(qū)法院審判的訴訟程序。
連續(xù)兩年，淄博辦理的環(huán)境污染案件數(shù)量占山東省同類案件的2/3以上。與此同時(shí)，淄博人居環(huán)境指數(shù)也從山東省倒數(shù)第一前進(jìn)至第四位，省控河流斷面全部達(dá)到恢復(fù)常見魚類生長(zhǎng)的要求，所有飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%。
成績(jī)顯而易見，但在環(huán)境污染案件辦理中也遇到了一些難題。
按照淄博聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制的規(guī)定，聯(lián)動(dòng)部門發(fā)現(xiàn)違法犯罪線索、應(yīng)由公安機(jī)關(guān)辦理的，在案件調(diào)查報(bào)告審定后3個(gè)工作日內(nèi)移送公安機(jī)關(guān)；公安機(jī)關(guān)自接受之日起3個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行審查，并作出立案或者不予立案決定。
徐繼國(guó)擔(dān)心的是，如果案件的各種材料都齊備，移交起來自然沒有什么問題，但如果環(huán)保部門無法取證怎么辦？“很多案子，沒有來自公安部門的強(qiáng)有力支持和配合，單靠環(huán)保部門根本辦不了。”
去年4月，環(huán)保執(zhí)法人員夜間巡查，發(fā)現(xiàn)一輛車正在向河中傾倒危險(xiǎn)廢物。執(zhí)法人員問司機(jī)的姓名，對(duì)方不回答；想阻止車輛離開，又沒扣押的權(quán)力。當(dāng)對(duì)方強(qiáng)行駛離時(shí)，執(zhí)法人員攔不住，只能拍照取證。
“像這種情況公安部門是否需要介入、何時(shí)介入、怎樣介入，都需要有更明確的規(guī)定。”韋國(guó)華認(rèn)為，目前聯(lián)動(dòng)執(zhí)法仍然是部門間松散、自愿的聯(lián)合，未來應(yīng)該建立一個(gè)權(quán)威、高效、統(tǒng)一的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
淄博市的調(diào)研也顯示：聯(lián)動(dòng)執(zhí)法工作多為針對(duì)重點(diǎn)時(shí)期、重點(diǎn)部位、重點(diǎn)問題的專項(xiàng)行動(dòng)，部門之間的協(xié)調(diào)、制約、監(jiān)管仍不夠通暢，缺乏必要的經(jīng)費(fèi)保障，機(jī)制建設(shè)有待于進(jìn)一步完善。
從聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制建立伊始，山東理工大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)朱伯玉就一直在關(guān)注。他建議，未來要進(jìn)一步形成行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接機(jī)制，比如可以通過地方立法的形式加以規(guī)范、固化，理順各部門之間的關(guān)系，提高聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制的法制化水平。