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加快制定農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法
關(guān)鍵詞： 農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù) 環(huán)境保護(hù)法 農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境 生態(tài)文明 生態(tài)保育
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□ 漫畫/高岳
農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是承載人類文明的物質(zhì)基礎(chǔ),農(nóng)業(yè)環(huán)境問題影響人類的生存、繁衍和文明進(jìn)程,發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)是生態(tài)文明社會(huì)的基礎(chǔ)。
從目前來看,我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體惡化趨勢(shì)尚未得到根本解決,農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度還沒有建立,促進(jìn)農(nóng)業(yè)法制生態(tài)化轉(zhuǎn)型的環(huán)保法律機(jī)制也并不完善。土壤污染、農(nóng)用薄膜、工業(yè)污染流向農(nóng)村的問題依然存在,在生態(tài)文明理念下如何建立健全生態(tài)農(nóng)業(yè)法制問題,值得全社會(huì)關(guān)注和思考。
糧食生產(chǎn)粗放致土壤污染嚴(yán)重
“手里有糧,心里不慌。”這句俗語在我國被很多人熟知,這也從一個(gè)側(cè)面反映出我國對(duì)于糧食的高度依賴。
華南農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)教授、廣東新農(nóng)村法制服務(wù)研究中心主任王權(quán)典主要從事農(nóng)林、土地、生態(tài)環(huán)境及社會(huì)法制等特色領(lǐng)域研究,他注意到,長(zhǎng)期以來,我國奉行“以糧為綱”的基本政策,既往粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式導(dǎo)致農(nóng)業(yè)環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題嚴(yán)重,大量農(nóng)藥、化肥的使用導(dǎo)致殘留于土壤的有害物質(zhì)嚴(yán)重,同時(shí)也成為水體的重要污染源之一。此外,隨著大棚農(nóng)業(yè)普及,地膜污染也在加劇。他介紹,我國每年農(nóng)用薄膜消費(fèi)量超過110萬噸,居世界第一；年殘留量達(dá)35噸以上,大量使用農(nóng)用地膜帶來大面積的白色污染,加重了對(duì)土地的侵蝕。由于農(nóng)村禽畜養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展迅速且日益規(guī)模化、集約化,禽畜糞也成為重要污染源,其排污強(qiáng)度實(shí)際不低于工業(yè)企業(yè)。
全國人大代表、廣東省德慶縣工商聯(lián)兼職主席、大一家具有限公司總經(jīng)理馬綱領(lǐng)在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)指出,隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn),日趨嚴(yán)重的工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)環(huán)境污染與資源退化由局部向整體蔓延,加上流域水系的污染,不少城鄉(xiāng)區(qū)域污染已經(jīng)成為一體。“現(xiàn)在一些發(fā)達(dá)地區(qū)把污染企業(yè)、化工企業(yè)都往山區(qū)、不發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村搬遷,形成很多工業(yè)園區(qū)。污水處理在這些地方很容易被一些不良企業(yè)‘鉆空子’,影響當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳a(chǎn)生活,同時(shí)也給子孫后代留下治污難題。”馬綱領(lǐng)說。
去年十二屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議分組審議環(huán)境保護(hù)法修訂草案時(shí),許多常委委員都注意到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境日益惡化的問題,認(rèn)為在環(huán)境保護(hù)法中應(yīng)增加細(xì)化對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。
郭鳳蓮委員認(rèn)為目前農(nóng)村土壤污染問題特別突出,“修訂草案對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)規(guī)定得過于簡(jiǎn)單,應(yīng)該充實(shí)農(nóng)村環(huán)境治理的內(nèi)容。”全國人大代表、河南省駐馬店市農(nóng)科院糧食作物研究所主任任秀榮認(rèn)為,雖然國家明確提出農(nóng)村禁止焚燒秸稈,并提出秸稈還田的要求。但是,由于秸稈還田機(jī)械應(yīng)用范圍太小,且還要農(nóng)民自掏腰包增加投入,所以效果并不理想。而焚燒秸稈不僅會(huì)對(duì)空氣造成污染,而且會(huì)對(duì)土壤有機(jī)質(zhì)造成破壞。
農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)立法凸顯不足
王權(quán)典注意到,我國在環(huán)境法制建設(shè)方面存在著偏向,特別是在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)法律制度建設(shè)方面尤為突出,農(nóng)業(yè)環(huán)保工作不能實(shí)現(xiàn)“有法可依”。
王權(quán)典說,我國雖然已經(jīng)形成了以環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、大氣污染防治法等為主的環(huán)境保護(hù)法律制度,但是涉及農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容比較簡(jiǎn)單,規(guī)定過于原則性、針對(duì)性不強(qiáng)、可操作性差。雖然部分省份頒布了地方農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例等相關(guān)法規(guī),但是仍然缺乏全國性、綜合性的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)立法。相關(guān)立法的薄弱,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門依法管理農(nóng)業(yè)環(huán)境的責(zé)任主體不明,執(zhí)法力度不強(qiáng),對(duì)破壞或污染農(nóng)業(yè)環(huán)境的不法行為管理不夠,影響了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作的開展。
同時(shí),在相關(guān)法律中雖有涉及到農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)或生態(tài)保育的范疇,但其基本體現(xiàn)孤立保護(hù)單一環(huán)境要素的原則,并未協(xié)調(diào)形成保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境的法律規(guī)范體系。涉及農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)建設(shè)的部分內(nèi)容散見于農(nóng)業(yè)、森林、草原、礦藏、河流、土地等環(huán)境要素或自然資源保護(hù)和污染防治的立法中,這種分散立法與農(nóng)業(yè)環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性的特征不相適應(yīng),急需盡快開展農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域綜合性立法工作。
農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)領(lǐng)域立法處于空白
農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)離不開其基礎(chǔ)領(lǐng)域的各項(xiàng)立法。然而,目前我國在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)領(lǐng)域的立法基本處于空白階段。其中對(duì)于土壤污染立法的呼聲最高。在記者采訪的全國人大代表中,有許多代表不約而同提出希望國家盡快制定土壤污染防治法。
全國人大代表、金杜律師事務(wù)所合伙人吳青認(rèn)為,現(xiàn)行涉及土壤污染防治的法律法規(guī)很有局限性,大多是宣示性、鼓勵(lì)性的條文,可操作性不強(qiáng)。對(duì)于污染土壤要承擔(dān)什么法律責(zé)任,也沒有明確規(guī)定。她建議,國家應(yīng)就此專門立法,突出對(duì)農(nóng)藥化肥、放射性物質(zhì)等污染物控制的同時(shí)建立土壤治理和修復(fù)制度。
王權(quán)典也認(rèn)為應(yīng)盡快通過立法措施對(duì)土壤污染予以防范和治理,加強(qiáng)農(nóng)田土壤有機(jī)物質(zhì)的監(jiān)控,改善土壤有機(jī)質(zhì)結(jié)構(gòu)。此外他建議還要對(duì)農(nóng)用植物遺傳資源進(jìn)行相關(guān)法律保護(hù)。他說,農(nóng)用植物遺傳資源是滿足未來糧食需求的基本資源,其安全性正受到愈來愈強(qiáng)的威脅。我國在這方面雖做了大量工作,但是還是存在著一些缺憾:一是缺乏系統(tǒng)性、整體性的生物安全法律框架；二是生物安全管理涉及部門的職能分工不明確導(dǎo)致協(xié)調(diào)工作較弱；三是生物安全標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法和監(jiān)控體系等技術(shù)職稱條件亟待改善；四是資源流失、外來生物入侵問題比較突出。
此外,王權(quán)典認(rèn)為,農(nóng)業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度缺失、實(shí)施保障機(jī)制和農(nóng)業(yè)環(huán)保功能的補(bǔ)貼制度缺乏也是我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問題。
立法應(yīng)突出生態(tài)保育功能
王權(quán)典建議,為了更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境,我國應(yīng)制定一部完整的農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)環(huán)境法。其立法理念應(yīng)從傳統(tǒng)的污染防治轉(zhuǎn)化為生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主,突出生態(tài)保育功能。
王權(quán)典認(rèn)為,為使我國農(nóng)業(yè)環(huán)境做到良性循環(huán),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法應(yīng)著重于對(duì)耕地的保護(hù)、水土流失防治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)對(duì)環(huán)境污染的防治以及農(nóng)業(yè)水資源和生物資源保護(hù)等作出系統(tǒng)規(guī)定。特別是在資源利用和開發(fā)方面,堅(jiān)持使用和養(yǎng)護(hù)相結(jié)合,禁止掠奪性經(jīng)營,規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng),促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。對(duì)基本農(nóng)田區(qū)、農(nóng)業(yè)環(huán)境綜合整治區(qū)的設(shè)立、規(guī)劃和管理要有明確規(guī)定。
在立法的同時(shí),王權(quán)典認(rèn)為應(yīng)該及時(shí)修訂已經(jīng)出臺(tái)的法律法規(guī),將生態(tài)文明理念及生態(tài)保護(hù)內(nèi)容注入其中,并明確強(qiáng)化農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任。建立科學(xué)的外部行政程序制度,強(qiáng)化農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)控程序機(jī)制,提高農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的保障力。另外,還應(yīng)構(gòu)建農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境信息公開制度,保障公眾對(duì)環(huán)境立法和執(zhí)法的參與。（法制日?qǐng)?bào)記者席鋒宇）