老話題卻注定要開始一個新輪回。
近日中國國民黨革命委員會中央委員會向全國政協十一屆一次會議遞交提案,就關於改進規劃環評工作方法提出建議，建議國家出臺對於規劃環評工作過程進行管理、監督的有關政策。
由這份議案開始,每年都成為"兩會"熱點的環保問題正式進入本屆"兩會"議事日程。
從2001年開始,幾乎每一年的"兩會",有關環保體制改革、執法手段強化的問題都會引發各界關注,但最終實施效果卻依然不容樂觀。國家環保總局官員如此形容:蹣跚前行。
今年似乎有新跡象出現。在"兩會"之前的一個月內,國家環保總局連續出臺綠色信貸、綠色保險以及綠色證券政策。公眾普遍認為,這是環保總局一個最新的技術性措施,由此帶來的連鎖反應將最終改變其風暴式執法的路徑依賴,最終在體制層面上獲得認可。
而這個判斷,有望在本屆"兩會"上獲得答案。
民革提案:從具體到體制再造
在之前的歷次全國"兩會"上,民主黨派提交有關環保的提案已經成為慣例。此前,他們更關心的是某一個具體事件的進展,而今年由民革中央提出的上述議案則證實,公眾關心的熱點已經從具體環境事件轉移到環保體制再造上。
在這份提案中,民革中央選擇了由規劃環評入手
在過去的一年間,由環保總局掀起的規劃環評風暴已經成為毫無疑問的關鍵詞，這個強調統籌、戰略性考慮某個具體區域環境承載能力的規劃條例,在多個大型環保事件中都起到了巨大作用,因而相應的,公眾也高度期待它能更多發揮環境執法的效用,并達到效率的最大化。
已經曝光的多個案例則證明,僅靠環保總局仍然無法發揮最大程度的協同執法效用。這可以從民革中央的提案中得到證實。
在上述提案中,民革中央認為,"從目前已開展的相關工作來看,由於我國規劃體系的復雜性,規劃環評在實踐中遭遇了許多困難。《環評法》實施4年多來,規劃環評制度在許多地方并未真正得到有效實施,其預想的作用也未得到有效發揮。"
這幾乎是一個無須強調的事實結論。在整個2007年間,國家環保總局已經發起了多個規劃環評行動,但具體成效并不顯著。在涉及地方利益、經濟發展和環境保護之間的博弈時,環境往往被弱化為次要考慮問題。這也導致環保總局的一些執法行動無法獲得支持,以至於該局有官員說,"環保總局能夠使用的技術手段告急,如果沒有更高層面的體制協調,環保執法將會流於表面。"
而這個結論顯然得到了民眾認可。民革中央在提案中認為,"雖然國家環保總局在隨后出臺的《規劃環境影響評價技術導則(試行)》中提出了規劃環評的早期介入原則和工作程序的要求,但并未與具體的政府決策流程建立聯系。因此,現有的規劃環評大多是在決策鏈的末端進行,既難以應對規劃環評的對象
我國復雜的規劃體系,也無法體現規劃環評作為戰略環評的重要意義所在,從而在實際操作中造成了許多問題。"
從這個角度而言,如何強化大環保格局則成為一個節點。公眾期待這個問題有望在"兩會"層面上獲得認可,而且形勢將有所變化。
大環保格局待定
從2004年開始的每一屆全國"兩會",都會有政協委員和人大代表作出提(議)案,建議將國家環保總局升格為國家環境部，這就意味著將國家環保總局從國務院直屬機構系列提升至組成機構序列,從而使之在執法上和相關政策上獲得更多制度保障。
綜合過去多年的議案來看,提議環保總局升格的核心原因中始終包括幾個關鍵詞:理清體制架構、擴大執法權限、延伸環保總局執法范圍,這在另外一個角度也說明,外界對我國環保執法體系中存在的問題具有清晰的認識。
多個觀察人士認為,上述幾個問題中,最急需解決的問題是,如何確定"大環保"這個核心概念:究竟是應該將環保總局擴權還是應該在更高層面上出臺一個協作機制,從而使中國的環保管理架構產生明顯升級。
而這就必然涉及環境保護體制改革的問題,國家環保總局副局長潘岳曾表示,目前中國環保現狀已經從覺醒進入到利益博弈層面。
在國家環保總局一位高級官員的公開言論中,外界已經能夠看出部分輪廓:針對中國環保現實,環保總局升格只是一個體制突破路徑,而更深層次的變革只能從環保體制升級上尋找出口。這就意味著,首當其沖的是,環保總局必須告別"孤獨執法者"困局。眾所周知的是,由於在職能方面存在交叉和重疊,除了國家環境保護總局這一法定環境監管機構,國家發展和改革委員會、水利部、農業部、林業總局以及國家海洋局等機構,也在特定的領域發揮著相關的環境職能。
僅以水資源管理一項,除卻"環保不下水,水利不上岸"這個約定俗成的慣例之外,還有包括農業部等至少六家機構可以發揮作用,而在涉及地方經濟發展和投資利益方面,還會牽涉更多的部門,以至於環保總局一位官員說,"環保問題說白了,就是體制困局。"
在今年全國"兩會"上,一個必然引發關注的熱點將是,環保總局的未來架構將會如何確定,國家是否會在機構改革中賦予環保更大的權限,從而促使環保總局做強"大環保"架構。
路徑選擇
這種大環保架構正是環保總局一直試圖在具體執法中強化的一個概念。這種變化最早可以從國務院總理溫家寶的一個講話中得到證實。他在一次會議上說,"解決環境問題必須實現歷史性轉變,即從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。"
這個說法,則被認為將是"大環保"格局的一個最終出發點。分析人士說,這說明政府已經開始認識到,僅僅依靠環保總局來解決中國環境問題是不現實的,必須要采取綜合性的管理手段,這就意味著"經濟政策、體制變革和管理架構"都會在新的模式下運行。
而幾乎與此同時,國家環保總局開始嘗試采取一系列的綜合手段來強化"大環保"概念:2007年年終,國家環保總局副局長潘岳在接受本報專訪時曾經說過,"周期性的環保風暴式執法已經走到盡頭,未來的環保工作將更加依賴全社會參與和部委協調機制。"
因而在2007年的下半年,環保總局最明顯的變化就是開始新的路徑選擇:在該局的多次新聞通氣會中,大規模高密度的環保執法行動仍然持續,但有關建立新的環保體系的說法開始升溫。
隨后,國家環保總局開始聯合經濟主管部門出臺多項有針對性的政策:這就是后來被系統性確定為"環保經濟政策體系"的舉措,聯合銀監會出臺針對污染企業的信貸限制規定、聯合保監會出臺有關環境保險制度、聯合證監會出臺針對上市公司的環境評價制度。上述幾項制度,均是在強調部委聯合、環保執法范疇擴大的前提下運用,從而使環保執法手段具備了多樣化和協作化的明顯特征。
就目前情況而言,這幾項經濟政策的出臺獲得了外界的高度認可。一個普遍的觀點認為,這說明環保總局已經開始逐步走出體制困局,并嘗試在執法路徑上進行多渠道選擇
而與此同時,多個部委的參與協作,有助於環保總局在未來的執法環節中具有更大的震懾力和執法明確性,從而成功擺脫傳統的部委博弈、地方和中央博弈格局,使環保執法工作能夠在更高層面上獲得認可。
而本次"兩會",預計這將是一個顯著熱點
畢竟過去很多年的環保執法現狀證實,如果體制上無法有明確保障,僅僅依靠部委之間的協作配合,并不能達到預期中的效果。
是重裝上陣還是重新陷入輪回?民眾在等待答案。
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