近年來，各地按照《國務院關于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2005〕18號）和《煤炭工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》的總體部署，積極推進煤礦企業(yè)兼并重組，形成了一批大型煤礦企業(yè)和企業(yè)集團，煤炭產(chǎn)業(yè)集中度逐步提高。河北省重組形成了金能、開灤兩家大型煤炭企業(yè)。河南省鄭州煤炭集團公司通過整合45個小煤礦并實施技改工程，新增產(chǎn)能1200萬噸，原煤產(chǎn)量實現(xiàn)翻番。貴州省積極引進國內(nèi)大型煤炭企業(yè)參與省內(nèi)資源開發(fā)，并推動中小型煤礦聯(lián)合重組，成效顯著。
為總結煤礦企業(yè)兼并重組好的經(jīng)驗做法，采取措施加快推進煤礦企業(yè)兼并重組，前不久，我們聯(lián)合國務院辦公廳、國土資源部、國資委、稅務總局、安全監(jiān)管總局、煤礦安監(jiān)局、國家能源辦等部門，赴河北、河南、貴州等省進行了實地調研。
一、三省煤礦企業(yè)兼并重組情況
近年來，河北省積極推動煤炭資源整合和煤礦企業(yè)兼并重組。一是加大對省國資委出資煤炭企業(yè)的兼并重組工作，組建了金牛能源等大型煤炭企業(yè)集團，將省國資委出資的煤炭企業(yè)由原來的7家，整合重組為目前的開灤、金能和峰峰3家。二是出臺相關文件，提高小煤礦辦礦門檻，促進小煤礦參與兼并重組。三是先后制定了張家口市、邯鄲市煤炭資源整合方案，以資產(chǎn)為紐帶，整合重組地方小煤礦。全省煤礦企業(yè)由“十一五”初期的917家減少到目前的532家，產(chǎn)業(yè)集中度明顯提高。河北省下一步計劃按照國家建設大型煤炭基地、培育大型煤炭企業(yè)集團的發(fā)展思路，通過整合重組，形成2～3個大型煤炭企業(yè)集團，年產(chǎn)量分別達到3000萬噸以上，再通過跨區(qū)域聯(lián)合發(fā)展，最終達到年產(chǎn)5000萬噸以上的規(guī)模。
河南省從2004年起開始以資源整合為突破口，以資產(chǎn)為紐帶，強力推進煤礦企業(yè)兼并重組。目前，河南省七家骨干煤炭企業(yè)的生產(chǎn)礦井數(shù)由整合前的65個增加到了151個，控制的煤炭資源量占到全省的90%以上，合計年生產(chǎn)能力已提高到1億噸以上。全省小煤礦由整合重組前的1569個減少到目前的550個，關閉小煤礦923個，全省煤礦安全生產(chǎn)水平大幅度提升，煤炭資源開發(fā)秩序明顯好轉。
貴州是我國南方煤炭資源大省，地質構造復雜，煤層賦存條件差，礦區(qū)與礦區(qū)之間相距較遠，不適宜建設大型煤礦項目。為加快推進煤礦整合重組工作，2006年省政府組織有關部門編制了《貴州省煤炭企業(yè)集團重組方案》，要求各產(chǎn)煤市（縣、區(qū)）提出煤礦整合方案，堅持一個國有大型煤炭企業(yè)開發(fā)建設1-2個礦區(qū)，或1個礦區(qū)由1-2個國有大型煤炭企業(yè)開發(fā)的原則，對煤礦整合重組進行布置，相關部門和地方政府積極采取措施，推進煤礦兼并重組工作。同時，貴州積極引進省外大型煤炭企業(yè)參與本省煤炭資源的開發(fā)。目前，參與整合重組的煤礦由1423個減少為606個。河南永煤集團、山東兗礦集團等大型煤炭企業(yè)都已進入貴州參與資源開發(fā)和整合重組工作。
二、兼并重組中存在的問題
（一）煤炭資源配置不合理，煤礦企業(yè)準入門檻低。資源是煤礦企業(yè)發(fā)展的基礎，在資源價格走向市場和采取競爭手段配置過程中，由于準入門檻低，導致一些不具備辦礦條件的企業(yè)和個人利用其經(jīng)濟實力上的優(yōu)勢參與礦業(yè)權競爭，存在通過炒賣資源牟利。部分地方管理部門將整塊煤田人為分割，配置給多個主體開發(fā)，加劇了資源分散程度。如近年來一些投資公司或個人以獨資、合伙的形式進入貴州競買資源，他們不以組織生產(chǎn)為目的，主要以炒賣資源、轉讓煤礦等短期行為為主，賺取差價。由于沒有完善的煤礦企業(yè)準入制度，造成煤炭資源開發(fā)隊伍魚龍混雜，資源浪費嚴重。礦業(yè)權不合理配置的現(xiàn)狀提高了資源整合、兼并重組的成本，不利于行業(yè)的持續(xù)發(fā)展和大型煤炭企業(yè)集團的建設。同時，一些國有煤炭企業(yè)由于歷史包袱沉重，缺乏資金而拿不到礦業(yè)權，資源后備保障能力嚴重不足。
（二）兼并小煤礦成本高、風險大，影響大型煤炭企業(yè)兼并重組的積極性。煤炭行業(yè)是高危行業(yè)，大多數(shù)中小型煤礦裝備水平低、開采工藝落后、安全生產(chǎn)基礎差、事故發(fā)生概率高，而大型煤礦企業(yè)又面臨著嚴格安全考核制度。河南省煤炭生產(chǎn)百萬噸死亡率考核指標，要求大型國有企業(yè)不高于1，中小型煤礦企業(yè)不高于3。如果對兼并后的小煤礦仍舊按照大礦標準進行考核，大礦將承擔很大的安全生產(chǎn)壓力，影響兼并重組的積極性。同時，由于在對小煤礦進行資產(chǎn)評估時，資源價值增值較快，礦業(yè)權價款高，有的小礦主漫天要價，造成兼并重組難以實施。如貴州省內(nèi)煤炭資源礦業(yè)權價款由0.8元/噸上漲到3元/噸，企業(yè)面臨很大資金壓力，難以承受。此外，對被兼并礦井的技術改造和產(chǎn)業(yè)升級需要投入巨額資金，并購成本較大。
（三）存在地方保護主義，跨區(qū)域兼并重組難度大。由于煤礦資產(chǎn)構成較為復雜，不同省區(qū)內(nèi)大型煤炭企業(yè)管理主體不同，難以實現(xiàn)相互間的重組整合，即使有共同的出資主體，但由于受地方利益等因素影響難以真正實現(xiàn)兼并重組。有些地方還存在地方保護，增加了小煤礦整合重組的難度。如青海省大量煤炭資源控制在私營企業(yè)和個人手中，河南義馬煤業(yè)集團公司在進入青海省開發(fā)資源過程中，為獲取礦業(yè)權付出了很高的成本，且地方政府要求必須由當?shù)仄髽I(yè)控股經(jīng)營，這給外省企業(yè)進入青海整合重組造成很大的障礙。目前，國家雖然明確了一個礦區(qū)由一個主體開發(fā)的原則，但還缺乏具體的整合重組政策措施，跨區(qū)域資源整合和跨區(qū)域大型煤炭企業(yè)集團的發(fā)展受到制約。
（四）企業(yè)文化融合困難，重組后企業(yè)管理亟待加強。隨著兼并重組的推進，煤炭企業(yè)集團公司規(guī)模和業(yè)務迅速擴大，一些實施兼并重組的煤炭企業(yè)面臨著各種管理問題，例如鄭煤集團兼并重組了45個周邊煤礦，兼并的眾多中小煤礦企業(yè)，產(chǎn)能分散，技術裝備落后，結構性矛盾突出，發(fā)展后勁不足；部分被兼并過來的煤礦企業(yè)管理制度不健全，人員素質較低，經(jīng)營不善；鄭煤集團公司先進的管理理念、企業(yè)文化移植到被兼并企業(yè)中去還需要有一個較長的過程；兼并重組小煤礦后，鄭煤集團公司在企業(yè)組織結構、管理控制等方面也存在不適應的情況。
（五）煤礦企業(yè)兼并重組手續(xù)繁雜，稅費負擔較重。一是由于周邊礦權設置復雜影響辦證。如由重慶煤業(yè)集團在貴州開發(fā)的木孔煤礦，其核準文件和相關資料已經(jīng)齊備，但因與周邊小煤礦礦界重疊，致使采礦許可證遲遲無法辦理。二是行業(yè)管理職能分散，對兼并重組煤礦進行工商登記、產(chǎn)權變更等事項，涉及部門多，程序繁雜，影響兼并重組工作實施。如土地使用手續(xù)要先到省國土廳辦理采礦許可證，才能到林業(yè)廳辦理林地核減批復，再回到國土廳辦理土地使用手續(xù)，往返多次，時間很長。三是稅費負擔較重。河南鄭煤集團公司在兼并收購煤礦時，鄭煤集團公司以資源、技術、管理入股的增值部分要先行繳納所得稅，加重企業(yè)兼并重組的負擔。
（六）地方基礎設施不完善，投資環(huán)境需要改進。一些地方政府部門服務意識不強，存在多頭監(jiān)管，不按照法律法規(guī)收取稅費等，讓企業(yè)無所適從。如貴州有些地方不按照稅法規(guī)定，對煤礦企業(yè)不管是否有利潤，均按銷售收入的6%收取企業(yè)所得稅。貴州省有些地區(qū)基礎設施有待完善，一些公路不能滿足煤炭外運需求，電力保障能力低，造成部分礦井供電沒有雙回路，只能靠柴油發(fā)電機補充，停電現(xiàn)象時常發(fā)生，給煤礦安全生產(chǎn)造成很大威脅。貴州省電煤價格從2007年7月才剛剛放開，目前電煤價格平均只有200元/噸。貴州對出省煤炭還征收價格調節(jié)基金，影響了煤炭銷售，造成煤礦企業(yè)盈利空間小。
三、政策建議
（一）提高開辦煤礦和獲取礦業(yè)權的準入門檻。煤炭開采受五大“自然災害”威脅，是高危行業(yè)。實現(xiàn)煤炭工業(yè)的健康發(fā)展，必須要從源頭上把關，煤炭資源交給符合煤炭行業(yè)準入規(guī)定的煤礦企業(yè)來開發(fā)。當前，我國大量的煤礦生產(chǎn)礦井和煤炭資源在私人或不具備開辦煤礦條件的個體企業(yè)主手里，這種情況就難以實現(xiàn)我國煤炭行業(yè)健康發(fā)展。這就迫切要求建立嚴格的開辦煤礦準入制度，包括煤炭資源礦業(yè)權獲取的“準入機制”，提高開辦煤礦企業(yè)的準入門檻，并按此機制對涉煤企業(yè)進行篩選，清退不合格企業(yè)，禁止不符合準入規(guī)定的個人和企業(yè)進入煤炭行業(yè)，保證礦業(yè)權由符合辦礦條件規(guī)定的企業(yè)獲得，提高資源開發(fā)的標準，杜絕炒作礦產(chǎn)資源的行為。
（二）建立煤炭資源向優(yōu)勢企業(yè)流轉機制。資源是國家的糧食，本次南方部分省區(qū)低溫雨雪冰凍災害造成煤電油運緊張說明，國家必須要加強對能源的控制力。要按照一個礦區(qū)由一個主體開發(fā)的原則，優(yōu)先向礦區(qū)內(nèi)優(yōu)勢煤炭企業(yè)配置資源，由一家大型煤炭企業(yè)進行統(tǒng)籌規(guī)劃開發(fā)。對大型煤礦企業(yè)通過競標方式獲得的煤炭資源，優(yōu)先列入所屬礦區(qū)總體規(guī)劃，以確保招標、掛牌、拍賣的資源能夠順利開發(fā)；對已獲得采礦權但不具備管理優(yōu)勢的企業(yè)，可以通過礦業(yè)權轉讓，鼓勵將其資源、資產(chǎn)評估后入股兼并重組企業(yè)；鼓勵企業(yè)通過平等協(xié)商轉讓采礦權，接收方應向受讓方支付礦業(yè)權價款，并給予經(jīng)濟補償。
（三）繼續(xù)實施“關小建大”政策。為確保煤礦企業(yè)兼并重組工作順利開展，有關部門要積極支持大型煤炭企業(yè)通過兼并、收購、重組、聯(lián)合等形式整合有技改價值的小礦井。對已納入兼并重組方案，但以各種手段抵制資源整合、不參加兼并重組的小煤礦，國土資源管理部門不予新增資源，采礦權到期后不予延期，有關部門不得為其辦理有關證件、執(zhí)照變更手續(xù)，相關證照到期后，當?shù)卣畱撘婪P閉。通過經(jīng)濟、法律和必要的行政手段，提高小煤礦主動參與企業(yè)重組的積極性。鼓勵大型煤礦企業(yè)兼并重組中小煤礦；鼓勵優(yōu)勢煤礦企業(yè)之間聯(lián)合重組；鼓勵大型煤炭企業(yè)兼并重組相關聯(lián)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)；鼓勵電力等大型企業(yè)兼并重組煤礦，實現(xiàn)煤電一體化經(jīng)營。
（四）對大型煤礦企業(yè)重組中小煤礦提供政策支持。在資源整合方面，要堅持政府引導，明確礦區(qū)內(nèi)資源整合重組的牽頭企業(yè)，鼓勵大型煤炭企業(yè)充分發(fā)揮其在安全管理、技術裝備、生產(chǎn)經(jīng)營、人力資源等方面的優(yōu)勢，積極整合重組礦區(qū)范圍內(nèi)所有列入整合重組規(guī)劃的合法煤礦。對國有重點煤炭企業(yè)整合地方煤礦進行的產(chǎn)業(yè)升級、技術改造，要加大支持力度，在補助或貼息資金、項目核準等方面給與重點支持。探索實行消費型增值稅，對資源整合礦井技改期間國有企業(yè)以資源、技術、管理入股評估增值部分免繳或緩繳企業(yè)所得稅，減輕參與兼并重組煤礦企業(yè)的負擔。被兼并企業(yè)安全考核指標在3年過渡期內(nèi)按原考核口徑逐年遞減，3年后按照大礦標準進行考核。
（五）切實做好人員安置和管理融合工作。能否妥善解決好人員安置問題，直接關系到企業(yè)重組工作的成敗。要切實維護好職工合法權益，按照有關政策處理好職工勞動關系的接續(xù)、變更，做好社會保障工作。企業(yè)要通過提高效率和降低成本，努力提高職工工資收入，使廣大職工共享改革成果。兼并重組企業(yè)要真正強化集團公司控制力，避免重組“表面化”。兼并重組后的新企業(yè)應在確認自身戰(zhàn)略目標的基礎上，進行管理創(chuàng)新，采取可行的管控辦法，對組織管理模式、人力資源、企業(yè)文化等方面進行整合，全面提升管理水平。
（六）政府相關部門要加強煤炭行業(yè)重組整合的協(xié)調和指導。政府在兼并重組過程中要加大協(xié)調力度，保障大型煤炭企業(yè)以合理價格收購中小型煤礦，防止在對民營煤礦進行收購時，出現(xiàn)漫天要價的現(xiàn)象。政府有關部門要建立協(xié)調聯(lián)動機制，簡化辦事程序，一站式集中辦理整合煤礦證照變更手續(xù)。要尊重市場規(guī)律，取消價格調節(jié)基金，減少不合理的稅負和收費。地方政府要牽頭制定具體的企業(yè)重組方案和整合措施，推進大型煤炭企業(yè)間的兼并重組。對跨省區(qū)的企業(yè)重組，應由國家有關部門牽頭，制定煤炭企業(yè)兼并重組方案和整合目標，推動億噸級煤炭企業(yè)集團的組建。
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