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2013年11月14日17:04 | 中國發展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

反腐機構之橫向整合

2012年9月，珠海市橫琴新區廉政辦公室甫一成立，便引來社會關注。廉政辦公室下設綜合部、紀檢監察部、審計監督部、反貪污賄賂和反瀆職侵權部等4個部門，并成為珠海市紀委、監察局、審計局、檢察院的派駐機構，接受這些部門的對口業務指導。廉政辦公室成立之后，橫琴新區將不再單設紀檢、監察、檢察、審計等部門機構。

對這一項新的改革嘗試，廣東省紀檢部門顯得尤為低調，甚至很少對外宣傳橫琴反腐機構整合。

但這并不能減少輿論的關注。媒體將上述廉政辦公室比喻成內地版的“廉政公署”。它整合了紀檢、監察、檢察、審計等部門，成為中國內地第一個整體防治腐敗的機構。

但這一創新很快就產生新的問題。如果按照現行憲法規定和黨政機制的運行規律，橫琴新區廉政辦的推廣將遇到很大的挑戰，因為它不僅涉及政黨運行機制，還涉及行政管理體制改革以及司法上的銜接問題。

比如，紀檢監察屬于黨委系統，審計屬于行政系統，檢察則屬于司法系統，如果三者合并，就要修改憲法、黨章以及監察法，否則改革就缺乏法律支撐。

對于反腐敗機構的橫向整合，中紀委駐國家糧食局紀檢組組長趙中權建議，對現有分散在紀檢監察機關(預防腐敗局)、檢察機關(反貪污賄賂局)等反腐敗專門機構進行整合，建立“國家反腐敗委員會”，作為相對獨立的反腐專門機構。

對此，一位不愿具名的學者保持謹慎樂觀。他告訴《中國新聞周刊》，反腐機構橫向改革難度最大。因為涉及黨務系統(中央紀委)、政府系統(監察部與預防腐敗局)以及司法系統(檢察院)，改革需要三大系統達成一致，這不同于一般的機構改革。

破解“同體監督“難題

近些年，中央紀委、監察部派駐紀檢監察機構所在單位發生的腐案件日漸增多，比如國家食品藥品監督管理局原局長鄭筱萸案、原鐵道部部長劉志軍案、發改委原副主任劉鐵男案等等。今年8月，上海高院紀檢組副組長、監察室副主任倪政文嫖娼事件，再次引發學界對派駐紀檢監察機構設置的反思。

這就是所謂的“同體監督”難題。實際上，為了破解這一難題，有關部門也做了不少改革的努力。2004年，中央紀委、監察部改革派駐機構的領導體制，將派駐機構由中央紀委、監察部和駐在部門雙重領導改為由中央紀委、監察部直接領導。一年后，又對20個單派駐機構實行了統一管理，這在當時被視為紀檢監察體制改革的突破點。其最大的突破，在于派駐機構從原來的受同級黨委、上級紀委“雙重領導”，改為由“上一級紀委統一管理，直接領導”。

針對反腐監督問題，在一些地方也做了一些改革試點。2007年11月，四川宜賓市南溪縣撤銷了全部15個鄉鎮紀委，設立了4個受縣委、縣紀委直接領導的片區紀委，他們分片包干全縣鄉鎮，片區紀委不受鄉鎮黨委領導。

這一“統一直管”的改革模式，破解了紀委受制于同級黨委“同體監督”的難題，實現了基層紀委垂直領導，一度成為全國學習的樣板。

然而，這個樣板并不符合《黨章》規定。根據現行《黨章》有關規定，鄉鎮紀委應當置于鄉鎮黨委和縣級紀委雙重領導下。于是，上述“統一直管”的嘗試在2012年被叫停，所撤的鄉鎮紀委現已經全部恢復。

迄今為止，派駐機構統一直管改革已經推行了9年，而用北京航空航天大學教授任建明的話來評價，“派駐機構依然是‘同體監督’，沒有實質性改變。”

雖然派駐機構實現了統一直管，但紀檢組長仍是同級黨組成員，歸同級黨組領導。而且，派駐機構的福利、待遇、工資乃至人事安排，都由同級黨組負責。“屁股決定腦袋，這就削弱了派駐機構的異體監督功能。”李永忠說。

李永忠認為，相對于同體監督，異體監督更有效。“現在回頭看，中央巡視制度相對有力、有效，就是得益于比較完全的‘異體監督’。而派駐機構主要受制于‘半同體、半異體’監督，不利于監督職能的發揮，致使其作用大打折扣，效果也就不理想。”

也有學者建議，紀檢體制改革可仿照海關、稅務部門的垂直管理方式，地方紀委與同級黨委脫鉤，上提一格，由上一級紀委監督下一級政府，實施上級紀委的統一管理和直接領導。

近期有輿論稱，十八屆三中全會可能討論上述“紀檢體系垂直管理”問題，但據《中國新聞周刊》多方求證，此事目前并未提上議事日程。

始于中共十六大的紀檢體制改革，已經走過十年時間。而在下一步，這一改革又將何去何從？這讓公眾對十八大三中全會能否繼續推進紀檢體制改革有所期待。

北京航空航天大學教授任建明很早就提出改革現有反腐敗機構體制。在他看來，未來反腐制度改革的關鍵，是反腐敗的機構和體制設置。而反腐機構和體制改革的基本任務，應當是改革目前“條塊分割”的機構設置和體制安排。改革的方案可以總結為十六個字，即縱向垂直，橫向整合，授權充分，分步實施。

也就是說，首先要對反腐敗機構內部進行垂直化改革；其次是對反腐敗機構進行整合改革；三是通過體制改革和立法對反腐敗機構進行充分授權；四是通過體制改革，設置與反腐敗機構權力對應的外部和內部制約機制；五是對黨紀和法律的某些關系做出必要的調整。(記者/王全寶)

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