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各位領導、各位來賓、新聞界的朋友們，大家上午好！

災害救助能力建設國際研討會現在開始。出席今天會議的領導和嘉賓有：國務院扶貧辦副主任王國良先生，民政部救災救濟司司長王振耀先生，伊斯蘭國際救援組織亞洲區項目經理Shamsa Hussain 女士，中國扶貧基金會會長段應碧先生，中國扶貧基金會執行副會長何道峰先生。參加今天研討會的還有國內、國際救災扶貧方面的專家以及國際和國內參與扶貧救災工作的非政府組織的代表。還有來自福建、江西、安徽、四川、遼寧、云南、黑龍江、湖南等省、地、縣扶貧辦的領導和來自中國網等新聞界的朋友。我謹代表中國扶貧基金會對大家的光臨表示熱烈的歡迎！

同時，我還要特別感謝伊斯蘭國際救援組織為本次研討會及環境計劃、《人道主義憲章與賑災救助最低標準》手冊的重新翻譯出版提供了慷慨的資助。同時，還要感謝國際紅十字會和紅新月聯合會以及國際美慈組織等在本次研討會組織設計提供培訓專家方面給予的大力支持。

本次研討會由中國扶貧基金會主辦，得到了國務院扶貧辦和民政部扶貧救災救濟司的大力支持和指導。本次研討會的主題是“分享、交流和協作”。旨在通過這樣一個研討會來倡導在救災扶貧領域廣泛的協作，加強國內與國際慈善機構之間、政府與非政府組織之間充分的溝通和交流。同時，也通過這次研討會來引入國際上通行的指導救災工作的環球計劃的手冊，也就是《人道主義憲章與賑災救助最低標準》。通過這些主題的交流和培訓活動，來提高我們救災和扶貧工作的針對性、及時性、有效性和可持續性。

為了實現這個目標，我們將在未來的三天內，分成自然災害與災害救助、國際救援的標準以及國際國內救災扶貧的案例分析等三個議題進行充分的討論、分享、溝通與交流。

下面首先請中國扶貧基金會會長段應碧先生致詞。

各位來賓、各位朋友、女士們、先生們，上午好！歡迎大家出席由伊斯蘭國際救援組織贊助、中國扶貧基金會主辦的“災害救助能力建設國際研討會”。

首先，我代表中國扶貧基金會歡迎國務院扶貧辦王國良副主任、民政部救災救濟司王振耀司長在百忙之中出席會議。歡迎遠道而來的環境計劃扶貧專家，歡迎伊斯蘭救援國際組織、國際美慈組織、紅十字會與紅新月會國際聯合會、慈福行動、世界宣明會、無國界醫生組織、國際行動援助、中國紅十字會總會等機構的代表。歡迎清華大學國際研究中心聯合國減災辦專家以及公益時報、中國發展簡報、鳳凰衛視、中國網的朋友們。還要特別歡迎來自福建、四川、安徽、江西、湖南、云南、廣西、遼寧、黑龍江等省扶貧辦的同志。希望大家能充分利用會議時間，多交流、多溝通，為下一步推動各方面深入廣泛的合作奠定基礎。

自然災害與貧困一樣，是威脅人類生存和發展的敵人，如何有準備地面對災害，如何提升在突發自然災害面前的緊急救援能力和救援標準，如何建立政府、非政府組織以及社會公眾攜手動員的機制，這是所有從事災害救援與設計發展的人士一直都在思考，并一直為之努力的重要課題。

中國是世界上自然災害多發國家之一，自上世紀九十年代以來，每年因災害造成直接經濟損失都超過1000億人民幣。在東部沿海地區，盡管經濟發達，但同時又是多種自然災害易發多發地區，每次重大自然災害的發生都造成了十分慘重的損失。中西部廣大農村地區人口眾多，經濟欠發達，承受和防御自然災害的能力相對較差，這也是部分地區經濟發展滯后，部分農村人口貧困和返貧的重要原因。

中國政府一貫高度重視防災減災的工作，每次災害的發生，政府總是緊急動員全社會給予幫助。因此，建立了比較完善的防災減災的機構體系，但是，在防災減災方面，我們仍然面臨著許多困難和問題，在提高公眾尤其是災害多發地區民眾的災害防范意識，提高基層干部群眾的災害救援、自助能力以及救援標準方面還有許多工作要做。應對新形勢下災害救援的挑戰，我們一方面要繼續發揮政府在災害救援和扶貧工作中的主導作用，另一方面，社會各界也要行動起來，建立多方協作的機制，充分發揮政府、非政府組織以及災害多發區群眾的各方面的優勢，形成合力。

防災減災，抗災救災都需要協作，而協作的機制也是交流和理解。今天的研討會可以說就是災害管理和救災扶貧的相對各方探討建立多方協作機制的開端。我們將以此為起點，致力于將國際上人道主義救援領域提倡賑災救災最低援助標準引入中國，致力于加強國內與國際慈善機構之間、政府與非政府組織之間的溝通交流，致力于探討在災害多發區將救災和扶貧工作結合起來的可能性，確保救災與扶貧工作效果的可持續性。

中國扶貧基金會作為專業從事扶貧工作的全國性非政府組織，貧困災民一直是我會關注和支持的重點，我會的緊急救援項目，通過每年直接向貧困災區捐贈幾千萬元的救災物資，直接幫助貧困災民，倡導人道主義救援精神。我們也把開展全社會備災減災意識的教育，提升災害多發區救援能力建設作為我們的一項任務。作為2006年民政部救災救濟司簽署救災救濟合作伙伴關系協議書的公益組織之一，中國扶貧基金會將遵循協議精神，做好捐贈救災物資的籌集發放工作。我們將通過自己的努力，為建立政府倡導，推動企業和社會廣泛參與，民間組織積極運作的慈善事業發展的新格局貢獻我們的力量！

在此，我要感謝福建、四川、安徽、江西、湖南、云南、廣西、遼寧、黑龍江等省扶貧辦的負責同志，感謝大家對我會緊急救援項目的支持。還要感謝民政部救災救濟司對我會緊急援助項目的支持，他們以較低的租金，讓我們使用中央救災物資儲備庫。最后，我還要特別感謝國務院扶貧辦領導長期以來對中國扶貧基金會工作的大力支持，再次謝謝大家！

下面請伊斯蘭國際救援組織Shamsa Hussain致詞。

女士們、先生們，首先我代表伊斯蘭國際救援組織感謝大家出席今天的國際研討會，我想代表我們的國家代表，向諸位的出席表示感謝，向大家表示歡迎。

我特別要感謝國務院扶貧辦領導王國良副主任的出席，以及國務院減災委辦公室常務副主任、民政部救災救濟司司長王振耀先生的出席。最后，我也要表示一下感謝，感謝中國扶貧基金會段應碧會長以及他所領導的團隊，他們經過艱苦的努力，才使得我們今天的這個國際研討會得以順利地召開，一開始的時候，我們搞這樣一個能力建設的培訓，僅僅是一個概念而已，是通過他們的努力使其成為現實。

伊斯蘭國際救援組織非常高興成為這次國際研討會的贊助方，這次研討會不僅給我們提供機會，來進行關于國際災害救助能力建設的國際討論，同時也組織翻譯出版了3500份《環境計劃》，是以翻譯成中文的形式出版的。另外，它還為地方的NGO組織提供賑災方面的培訓。

我們經常聽到一些救援組織，都是積極參與社區的救災能力建設，使得地方社區具有更強的自立能力和抗災能力。比如說一些救援組織積極幫助一些社區，在欠發達國家提升他們的收入能力，還幫助他們自己挖掘水井，獲得更多的清潔水的能力，以及提高勞動工人的健康的能力，減少消除童工現象的能力，都是通過一系列對他們的能力建設的培訓得以實現的。這些都是非常必要的一些支持的活動，而且也是我們伊斯蘭國際救援組織在我們所運作的各個國家所積極參與的各種項目。但是，這些提供救援的組織，不管是國際的還是一些國內的NGO組織，很少從自身強化自己的能力建設，有時候可能是缺乏資源，有時候可能是缺乏資金，有時候可能就缺乏興趣。

如果我們鼓勵各個社區來進行他們的能力建設，通過能力建設來幫助他們，能力建設這方面的工作我們自己又怎么能不做呢？還有，眾多的善良人士，他們給慈善組織提供捐款，希望這些慈善組織能夠為他們在電視上看到的由于受到災害影響的那些人，給他們提供水、食品和住房以及其他必要的生活設備。但是，簡簡單單地把物資提供給他們，有時候并不是最有益的做法。不通過我們已有的知識來進行知識的培訓，不接受以往的教訓，我們在過去的一些錯誤就可能還會存在。

比如說，在自己的胳膊斷掉了以后，我們有兩個選擇，要么找一個受過接骨專業訓練的醫生，要么是去找一個醫生，是沒有受過專業訓練的，我們找哪一個醫生呢？很少有人會選擇后一位醫生，但是在經歷了自然災害以后，很多災民卻很難有這種選擇，選擇從誰那里接受援助。他們只能從只要給他們救災援助的人手里接受援助，不管這些組織和救災人員是否接受過救災能力方面的培訓，要想使救災的援助項目做得有效，完全的有賴于我們了。

作為紅十字會賑災行動準則的簽署組織之一，我們相信堅持實踐《人道主義憲章》里面所規定的每一項原則。其中有一條原則就是，人民有尊嚴的生活權和生命權。這種有尊嚴的生命權在經歷了自然災害以后會大大的削減，尤其是那些弱勢的群體，因此就需要伊斯蘭國際救援組織以及像你們這樣的組織，給他們提供援助，實現他們有尊嚴的生活權。通過我們彼此的分享知識，以這樣的一種國際研討會的形式，以把《環球計劃》翻譯成中文的形式，以圍繞能力建設為核心對救援人員進行培訓的方式，我們希望能增進我們的能力。

伊斯蘭國際救援組織所獲得的最大的益處將會是為所有受災人群提供最好的救援服務。作為一個以扶貧為己任的組織，加強能力建設尤其是在賑災方面的能力建設，更好地幫助受災人群，這方面的工作是必不可缺的。因為，沒有這樣的培訓，沒有這樣的能力建設，要實現有效的、具有能力的、在經濟上非常低成本的救援活動就很難實現。我們這樣一個能力建設項目，實際上是給那些我們所救助的人群，給我們的合作組織以及給那些由于信任我們而給了我們大量的資金援助來幫助災民，我們所有的工作都是非常對得起這些人群的。因此，我作為伊斯蘭國際救援組織的代表，非常高興跟你們一起，相聚在國際研討會上，我們把它作為在賑災活動能力建設的第一步。謝謝。

下面請國務院扶貧辦副主任王國良先生講話。

女士們、先生們，上午好！今天我很高興參加由中國扶貧基金會主辦，伊斯蘭救援國際組織贊助的災害救助能力建設國際研討會。參加這次研討會的既包括中國政府扶貧救災領域的相關部門的同志，國內外扶貧救災領域的專家，也包括國際國內非政府組織的項目管理人員，希望這次會議能為來自不同行業、不同地區的人員提供交流與溝通的平臺，也為大家在救災扶貧領域的進一步合作提供機會。

大家知道，中國是個自然災害多發的國家，在各類自然災害的破壞影響下，國家每年因災造成的直接經濟損失大約在1000億人民幣以上。生活在中西部貧困地區的人的生產和生活受自然災害的影響更大，每年因為自然災害要政府給予不同程度的援助和救濟的人口在7000萬左右，其中相當一部分是貧困人口和低收入人口。據統計，中國農村每年因災返貧的人數超過1000萬，同時因災致貧的情況也非常的嚴重。

多年來，中國政府在自然災害救助，特別是緊急救援方面積累了豐富的經驗，取得了巨大的成就，形成了政府主導、廣泛動員、社會各界積極參與自然災害救助的體系。但是，在自然災害救助方面，依然存在著一些薄弱環節，依然存在著一些值得研究、解決或改善的問題。這次研討會將在國內國際救災救援反應機制、救災救援國際通用標準、國內外非政府組織在救災扶貧實踐所面臨的機遇和挑戰方面展開深入的研討。因此我認為，此次研討會為加強和改善中國救災工作將產生積極的影響，同時也為大家提供一個學習和交流的平臺。

1997年，多家從事人道主義救助的非政府組織共同發起了《環球計劃》，該項目旨在推廣一本手冊、倡導一種協作、履行救助責任、確保救助質量。今天我十分高興地了解到，中國扶貧基金會已在伊斯蘭國際救援組織、紅十字會與紅新月會國際聯合會的支持下，將2004年版的《人道主義憲章與賑災救助最低標準》手冊重新翻譯出版。這本手冊的出版發行，將有利于中國災害救助更好地學習和借鑒國際的經驗，更好地與國際接軌，使中國的災害救助更加的標準化和國際化。

此次研討會積極倡導在救災與扶貧領域的廣泛合作，履行救助與扶貧的責任，使救助與扶貧相互補充、彼此發展、相得益彰。自然災害和貧困一樣，是全社會、全人類共同面臨的挑戰，因此在自然災害面前，只有社會各界廣泛地合作起來，尤其是政府和非政府組織共同的行動起來，實現資源共享、優勢互補，才能在更大程度上實現災害救助的效率和效果。今天與會的各位代表，代表了從事救災扶貧工作的各個領域、各個層面，希望各位能夠將各自機構、各自工作中面臨的問題、積累的經驗共享出來，在專題發言和小組研討中充分的交流和分享。

分享與交流是協作的前提和基礎，而廣泛協作、團結奮斗是我們的理想和目標，希望這次會議是國際國內非政府組織、政府與非政府部門、社會各界在救災扶貧領域廣泛合作的開端。我期待著有更多的救災扶貧方面的國際研討會、培訓會在中國召開，同時也希望看到更多的國際非政府組織和中國非政府組織積極參與到中國的救災和扶貧當中來。

最后，祝愿此次研討會取得圓滿成功！謝謝各位。

謝謝王國良主任。

今天的研討會得到了中國網的大力支持，對今天這個研討會進行全程的直播，謝謝中國網的朋友們！

今天研討會的開幕式到這里就結束了，下面我們進入分專題的主題演講和討論，首先請民政部救災救濟司司長王振耀先生，做“中國的自然災害與災害應急預案及救助”的演講。

各位會議代表，我非常高興有機會來參加這樣的會議，這個會議是一個非常重要的會議，因為再過幾天，國務院也要舉行類似的會議，來討論加強中國政府包括各級政府的災害應急救助的能力問題。所以，民間走在了前面，這次會議實際上是民間和政府合作來探討、加強災害救助能力的一個重要的開端。

作為政府管理應急救助的官員，作為我們的部門，我們已經與扶貧基金會（當然還有其他的NGO）簽訂了一個救災救濟合作伙伴關系的協議。我們現在是處于一個合作伙伴關系的平臺上，是平等的。所以我今天來，就是履行合作伙伴關系的承諾，我們來共同合作，共同來加強我們的災害救助能力。

我今天的介紹主要分幾個部分，因為時間關系，我想比較快地來介紹一下中國自然災害救助管理的一些應急反應的體制。

首先要介紹的是，我們國家自然災害的主要特征與發展趨勢。大家可以看，圖片上顯示我們國家自然災害有兩個非常突出的特點。第一個特點，就是災害在我們國家有著較強的社會性。正像剛才所介紹的，有7000萬人每年都需要救助，有2億人，嚴重的時候有4億人次要受到災害影響。第二個明顯的特征是，在歷史上救災叫做“荒政管理”，它的強弱是歷代王朝整個執政能力興衰的一個重要的標志，因災荒導致王朝滅亡，在中國的歷史上常常發生。所以，災害管理在中國有很強的政府性，是政府安全的最后一道基本保障線，也是社會安全的最后一道線，如果災害救助這一條公共管理的能力、公共管理的安全線崩潰，那么這個社會就要崩潰。

這張圖主要說的是我們國家自然災害的基本特征，這個特征我想簡要的說一下，主要是四個：第一個是災害種類非常多，除了火山以外，各類災害中國都有；第二個是頻度高；第三個是區域性、季節性強；第四個是災害損失很嚴重。

中國的災害到底有多重？大家可以看這幾個案例，在全世界的災荒史上，我們現在還沒有看到因自然災害死亡人數如此之多的案例。大家可以看，一百多年前，1876年-1878年，因為旱災造成了1300萬人死亡或1000萬；1920年的地震是寧夏的大地震，死亡23萬人；1928年-1932年，大家看看，陜西一個省死了250萬，甘肅死了230萬；1959—1961年，建國后的死亡數字有爭議，不管多少，政府當時統計的是最少不少于100萬，當然許多學者的統計數字更高；1976年的唐山大地震是24萬。上千萬的人在100多年內因一次性的災害死亡，這在世界的災害史上是絕無僅有的。

為什么中國會出現這么大的災害？我首先列舉的是自然的原因，我們處于特殊的地理環境，三個因素：第一個因素是季風氣候，不穩定性很強；第二個是三大板塊交會，位于歐亞、印度洋、太平洋三大板塊交會地帶，容易發生地震；第三是地形復雜，高原、山地占了約60%多，如此復雜的地形必然容易發生自然災害。

不僅因為地理環境，而且因為全球變暖，美國國防部在2003年組織一些專家發表了一份在全世界影響廣泛的研究報告。他們認為，大西洋暖流、太平洋暖流，環流將在2010年登陸，然后是極端性氣侯增加，地球的承載能力降低，對國家的安全將產生影響。大家知道，美國現任的戈爾副總統，最近組織了一個電影，它的預言是海平面在未來一百年要增高三米。

大家可以看看這些預言，對中國也不例外，中國現在自然災害的發展趨勢有兩個特征，一個特征是極端性氣侯增加，這里面我舉了一個例子，去年6月10號黑龍江的事件，一剎那在一個地方，一股云過來，降了很多的雨，最后造成了117人死亡，特別是其中有100多個兒童、小學生死亡，這是一個很大的事件。

第二個是災害損失，一般現在每年都要過2000億人民幣。所以我想說，救災是我們人類社會的共同責任。現在我們來看看，中國的自然災害救助的基本管理形勢。我們國家體制經過歷史性的變化，原來是設有中央和各級救災委員會，而后經過了一些變化。去年，國務院正式頒布了《國家自然災害救助預案》，現在這個救災體制就是用這個預案來規范的。

救災體系：

第一個是組織體系。它在國務院協調全國抗災救災組織，名字叫做“國家減災委員會”。國家減災委員會的主任就是國務院副總理回良玉。減災委的成員單位有30個部委辦局。減災委的辦公室和全國抗災救災綜合協調辦公室設在民政部。為了方便救災，目前的災害救助體制實行了“四位一體”的組織實施體制，國家減災委辦公室、全國抗災救災協調辦公室和民政部救濟司及國家減災中心，一體性的組織。司長、主任和全國兩個辦公室的常務副主任都是由我來擔任。

第二個體系，是災情會商機制與預警體系。這里有8個部委局負責災情預測，每個月都要進行會商，今天上午也正在進行會商上個月和本月的災情。這張圖片大家可以看到，災害監測預警系統的工作情形。

第三個體系，國家自然災害救助的應急預案系統。去年國務院頒發了預案，省一級、地市和縣以及到基層都頒發了預案。國家的預案，定為“四級響應”，第四級為最基本的響應，對應的是民政部救災救濟司，是我有權決定的，第三級對應的是民政部的主管副部長，第二級對應的是民政部部長，第一級響應是國務院的副總理。

為了精確地確定響應的等級，我們定了一個數據，大家可以看一看這個數據。“四級響應”明確的規定，只要在一個省或者一個市，或者一個自治區，死亡人口超過30人到50人之間，緊急轉移是10萬人到30萬人，倒房到10000間以上到10萬間之間，地震當然是另一個等級，我們就啟動四級響應。

大家會問預案的啟動條件，是不是所有的條件都達到了才能啟動？不是的。上面規定了，某一省自治區、只要一次災害過程，達到這些條件的一種，我們就必須啟動預案。

第四個體系，國家自然災害救助的應急響應系統。也就是說，啟動了預案之后，你做什么。根據我們的經驗，我們有三個比較硬的時間要求，第一個是聯合工作組必須24小時達到災區；第二個是救災物資24小時內送到災民手中；第三個是中央應急救助的資金，72小時內下撥到災區。

第五個體系，救災物資的儲備與救災裝備系統。我們現在有10個中央救災的倉庫。

第六個體系，我們建立了災害救助的社會動員系統。動員社會各界來對大災進行捐助，其中最重要的就是NGO的合作。

第七個體系，國家減災組織的指導系統。我們成立了一個國家減災中心，進行各種各樣的活動來推進減災工作。

（圖）這些圖片是在國內進行培訓的圖片；這是反映現在救災減災國際合作的項目，目前我們已經和上合組織、和俄羅斯都簽訂了救災協定。

第八個體系，救災與減災的科技應用推廣系統。我們準備發射8顆衛星，組成一個系統，及時地對災害進行預警預報。

（圖）這是衛星地面系統的工作情況；這是用遙感技術和無人駕駛飛機進行操作。

以上說的是國家預案的8個系統。下面我要講的是平時怎么來運作國家自然災害的基本工作機制。

為了讓8個系統能夠得到日常比較密切的、經常性的運作。第一，我們建立了民政系統的災情報送工作規則，其中主要就是發生重大災害的時候，必須兩小時報到中央。

（圖）這張圖片主要介紹報送的規則。

第二，我們建立災情的24小時不間斷的監測機制。大家可以看到，這張圖片上有昨日災情，即昨天七點到今天七點，全世界發生什么災害，特別是中國發生什么樣的重大災害，必須在8點以前都要出版出來。以前昨日災情是直送領導來看，現在8點左右放在網上，服務于公眾，讓大家都知道。

第三，我們建立了以83559999為總署的災害應急聯絡機制。我要特別介紹一下這個機制，這個機制辦公室在我們的國家減災中心，它有一直到縣一級的民政局局長、主管局長，以及救災股長的家里電話、辦公室電話以及手機號。這樣把全國三千多個縣區整個的應急聯絡系統全部健全起來，一旦發生大災，我們很快就可以和縣取得直接的聯系。

第四，應急響應的機制，我們定的是24小時民政部的工作組要到災區的規則，定得非常具體。四級響應必須有一個組織的領導到現場，即司局級的官員，三級是副部長，二級是部長，把帶隊整個程序建立起來了。

第五，24小時一定要救助到位，中央也應該以最簡便的方式來下撥資金。現在我們最重要的救災標準是，災害發生以后24小時之內必須把食品，最少的食品或者水、或者其他一些東西發放給災民，這是很重要的規則。中國政府也應該帶頭，用最簡便的方式給地方支持。

（圖）這是一張地方政府在進行緊急轉移的照片；下一張是在災害穩定以后，政府開始組織全面的恢復重建工作，恢復重建一般規定要在當年內完成。這張圖片是去年完成了190萬間的房子。

第六，我們實行的是春荒與冬令的管理機制，也就是說7000萬人口需要救助，在什么時候救助？在春荒和冬令兩個時段進行救助，也有一套規范的管理體制。大家可以看這個時段，冬令救助是12月到2月，即每年的春節前后，春荒救助是3月到5月，西部地區一直持續到7月，救助的標準中央和地方合起來，每人每天要一斤糧食。

我們也建立了減災備災的指導工作機制，這里面也列舉了一些項目，其中最重要的就是進行災害救助的演練，要讓減災進入社區。

第四個問題，我們國家的自然災害救助工作正在面臨著重大的轉型。我說一個案例，可能國際社會都了解，去年，黑龍江牡丹江沙蘭鎮的事件，應該說是一場很大的公共危機，與當時我們的救災工作處理得不盡妥當是很有關系的。

大家看看，這是一個不算好的案例，實際事件發生比較簡單，一場突然降臨的大洪災，山洪把學生沖走了，地方政府沒有正確的信息發布，最后釀成了很嚴重的公共事件。我們認為這個案例表明，應對自然災害，政府的災害應急能力還存在著相當大的不足，還需要根據市場經濟，根據以人為本這樣一些新的形勢，來進行全面的轉型，否則，我們的執政能力就受到嚴重的挑戰，我們的政府管理就會面臨著重大的危機。

整個來說，包括民政系統，包括我們自己的部門，我們覺得有許多方面都需要轉變。其中特別需要轉變的是和民間機構、特別是在應急救助體系里，與NGO的合作還遠遠不夠。

（圖）圖中列了我們覺得救災工作依然面臨著六個方面的轉型，主要包括救災目標、救災內容、救災的指揮、救災的過程、救助的標準、救災的裝備，全方位都面臨著轉型。

最后，我想談一談我們下一步要做的一些政策方面的方向性的問題，題目是“進一步全面提高災害救助的應急管理能力”。

第一，貫徹國家的災害救助預案，全面地提高政府的救助能力，特別是要吸引或者引進、健全我們的救災機制，把NGO的救災合作提到議事日程上。

第二，主要是加強高科技在救災領域內的廣泛應用，全面的提高國家的災害行動能力。

第三，提高全民的防災減災意識，使全體人民，NGO加普通的人民都參與到救災防災的過程中，以此促進我們國家災害防御能力的全面提高。

因為時間關系，簡要地把我們國家的救災體制介紹到這里。我要特別說的是，20年前我和扶貧基金會執行副會長何道峰先生一塊兒來推進農村的改革，20年后我們又站在了一塊兒，來推進國家應急能力的建設。我相信，正像農村改革取得成功一樣，我和何道峰先生的合作，也就是政府和民間組織的合作一定會開創一個更好的明天。謝謝大家！

謝謝王振耀司長對中國自然災害的深刻剖析和對國家災害應急預案整個體系建設所做的一個全面的介紹。同時也非常感謝他給我們節約了很多的時間，現在的日程基本上是按照預定的計劃走，也使得大家有休息的時間，接下來休息十分鐘，請大家準時回來。

現在進行今天上午的第二個主題發言，由中國扶貧基金會執行副會長何道峰先生演講，他演講的題目是“崛起的中國：人道主義救援反省”。

尊敬的王振耀先生，尊敬的伊斯蘭國際救援組織亞洲區項目經理Shamsa Hussain女士，各位來賓大家上午好！我給大家報告的題目有點大，叫做“崛起的中國：人道主義救援的反省”。

我想說的是我們作為一個民間組織，所做的人道主義救援工作對未來的影響。這也是受了全國減災中心王振耀先生的鼓舞，我們在80年代一直做改革，今天我們攜手在民間、在政府共同帶來探索和推進中國緊急救援響應和人道主義援助。

首先把鏡頭拉的遠一點，看中國百年探索與市場經濟的復興。

1、中國從鴉片戰爭以來，中國開始了近百年民族自強的探索。鴉片戰爭給中國人在歷史上留下的記憶非常的深遠，但是有一個作者在前年出了一本書，叫做《不愿打開的中國國門》，講述了一個故事。乾隆大帝過壽筵的時候，來了一個英國的馬爾蒂妮的使團，將近兩百人的使團，這個使團的目的是企圖讓中國打開它的口岸。到中國他們帶來了很多英國制造的各種各樣的工業品，并且希望進入口岸和中國進行和平貿易，結果就是關于是不是要給皇帝下跪的事兒進行了45天的討論，討論的結果是英國人同意用單腿跪地給皇帝拜壽。但是中國的皇帝并不高興，就開設口岸問題不予討論，因此英國使團說，中國這個地方沒法兒搞貿易，而要用鴉片來解決問題。后來鴉片大量泛濫中國，造成了極大的危機，最終導致了中國的崛起，與英帝國主義展開了殊死的搏斗。

這個故事后來大家知道了，從鴉片戰爭開始，中華民族為了自強，經過了百年的奮斗，中間的故事也非常多。一直到毛澤東時期，中華民族站起來了，實現了民族的獨立，開始探索另外一條經濟發展的道路。應該說中國在毛澤東同志領導下的幾十年走計劃經濟的路，我們一直沒有把當時乾隆大帝關掉的國門給打開，我們依然是關著門來自己做自己的事兒。

打開中國國門的人是鄧小平，其實鄧小平是從“讓一部分人先富起來”的特別土的一句話，逐漸演變到市場經濟的。這個故事比較有意思的是，從開門開始的，我們還記得中國有一個老人，在祖國的南海邊深圳劃了一個圈，我們經常想為什么到深圳劃一個圈？那是因為外國人不來，只有自己的親戚才敢來，親戚朋友住在香港，通過香港把親戚朋友都搞定了。中國的經濟先開放，說到底是對自己的親戚先開放，他們敢來，不怕受迫害，所以就來了，這樣把乾隆大帝關閉的國門第一次真正的打開。

更為有意思的是，這個富有傳奇色彩的老人確實在之前到上海劃了一個圈，這次的門打開的時候是中國正在醞釀WTO，上海這個門的打開是對世界打開，不是對中國親戚的打開，是對世界500強，對世界列強，把中國國門真正的打開。當然，我們還注意到最近中央有一個大的動作，就是把天津的門再次對世界打開，天津會成為上世紀九十年代繼上海開放之后另外的范例，天津將會成為下一個打開的大門。所以我們看到一個很有意思的概念，中國的改革其實用開放來促進改革，這是中國一條獨特的道路。今天我們看到市場經濟基本構架已經在中國建立起來了。

我們通常講市場經濟有三大最核心的構建要素：

第一個是平等的企業競爭主體的構造，應該說這個很重要，參加比賽的球員必須是平等的身份，不能有貴族和平民的區分，大家的規則要一樣，這條很重要，直到2006年1月1日頒布執行的新公司法，這件事情才算有了一個基本的落點。

第二個市場經濟最重要的概念就是公開的競爭規則，規則是公開的，不是設在桌子下面的，不是有些人知道，有些人不知道的規則，而是所有人都應該知道的規則。盡管依然存在種種問題，但是據專家研究，最近兩年，中國每年出臺的法律是世界上最多的。

第三個很重要的事情，有了規則，有了主體，所以司法要獨立的判案，這是很要緊的事情，如何實現司法的獨立性？中國走過了很長的路，現在還不能說已經完全獨立，但是應該說我們有了1999年的無罪推定，有了2000年的刑事訴訟法，有了現在的刑法修正案，應該說司法獨立化的事兒，也是在往一個正規的方向在前進。

2006年發生了三件大事兒，第一件事兒是整個中國的股市全部的流通，全流通是真正從實際意義上使私有產權合法化。第二件事兒，出臺了新公司法，是真正與國際接軌的公司法，這部公司法明確地提出了保護中小股東的利益，還有對職業經理人要進行問責的法律化。第三件大事兒，三天以前公布的刑法修正案，刑法修正案第一次將職業經理人的問責法律化，也就是說如果你操縱公司和機構導致它造成損失，你要去坐牢，這是第一次刑法化。

這幾件大事基本上可以看出來，中國市場經濟的結構是日趨完善，真正有市場經濟的味道了。這樣一個歷史過程我們回顧一下，我們看到了鄧小平所倡導的這一套改革的道路，就是一條平穩轉型的改革道路。

我們發現這樣的結果使中國所謂的經濟發展體現在這樣一個機制，中國在將近二十七八年的時間里，有45%的勞動力從農業轉向了非農業，現在已經占到了55%。還有35%的人口實現了從住在鄉村向城市的轉移，現在達到了40%。我們現在看到所謂的中國發展和繁榮，其實是這兩個數字的外在表現形式。我們經常喜歡說GDP，GDP從1980年的3000億美元，增長到2005年的2.2萬億美元。其實我們現在只有美國的七分之一，這么多人口一點都不值得驕傲，但是趨勢是可行的。如果算上人口的因素，其實相當于美國的三十分之一，更不值得驕傲，我們應該感到難過。但是，有一點是肯定的，中國的崛起正在成為趨勢，中國正在迎著市場經濟之路復興，并且由此帶來的市場經濟的轉型。

中國因此在國際人道主義救援中的角色正在發生轉變，悄悄的轉變。我們看到，日益嚴重的自然與社會沖突的災難是存在的，人類的災難主要來自于人口的增長太厲害，瑪爾薩斯的定理根本沒有過時。我們看到在1770年的時候，地球上有8億人口，但是到了1950年，180年間增長了3倍，到25億。從1950—2003年只不過經過了半個世紀，50年的時間，但是人口又漲了2.5倍，達到了63億。應該說人在世界上最寶貴，但是人多也是最災難性的，因為人口增長是生態破壞最根本的原因。因此，帶來了現在的自然災害是有增無減，常規的災害，水災、地震、干旱，最近幾年發生的災害很恐怖，規模也很大。還有很多非常規的災害，像SARS、禽流感、HIV等等非常規的災害。

去年，根據統計中國在災害方面大概損失了2400億。除了災害還有大量的人禍與社會沖突，像伊拉克戰爭、恐怖主義。應該說這些災害和社會的沖突對人類可以說是一個巨大的危害，每年都有數百萬人家破人亡、流離失所，因災返貧。而且這樣一種災害是對人性的踐踏和對文明的毀滅，我們看了很多很多這樣的例子。災害尤其是社會沖突會播下很多痛苦和仇恨的種子，這些種子會發芽，生生不滅。

災害和社會沖突會引起社會的不安和動蕩，在這個過程中，中國的國際角色在加強和轉變。應該說，毛澤東同志在世的時候，搞了一個第三世界的劃分，我們和亞非拉人民手拉手是第三世界，現在如果有第三世界的定義，中國無疑在向第二世界轉移。中國過去25年來在經濟發展和減災扶貧方面，在國際上產生了很大的影響。根據世界銀行的研究，中國過去25年減貧的貢獻占世界減貧人口的75%。通過中國自身的發展和它做的轉變，用毛主席當時說的一句話“中國應該也能夠為世界作出更大的貢獻”。

2005年發生了一個非常大的轉變，2005年是很重要的轉折年，中國政府向南亞海嘯地區捐款是8300萬美元。這是迄今為止中國社會對一次國際性的自然災害捐款數量最大的一次。在2005年中國政府向亞行捐款3000萬美元，用于亞洲地區的減災扶貧。第三，中國政府在2005年向美國海嘯捐款500萬美元，還有物資。

中國政府在2004年免除了31個非洲國家欠中國的債務105億人民幣，相當于12億美元。2005年胡錦濤主席又宣布向包括非洲在內的發展中國家提供100億美元的優惠貸款。應該說這些舉措引起了國際社會的關注和振動，這是否表明中國開始已經意識到國際人道主義救援的角色意義。

第三個問題，崛起的中國，人道主義救援的反省。有什么值得反省的？首先，中國在緊急人道主義救援方面有自己非常獨特的經驗。剛才國家減災委辦公室常務副主任王振耀做了非常好的關于中國救援機制的介紹，聽過他的介紹以后我們看到，為什么中國社會會比較穩定，其實是很重要的一件事。

中國的經驗概括起來有這么幾個重要的方面：

第一個方面，直達基層的行政動員網絡。這個網絡覆蓋了神經末梢，抵達了中國任何邊遠地區的每一個人。

第二方面，有一個非常明確的一、二、三、四級的報警響應機制。如果網絡碰到災害，沖突災害來的時候，很快會有不同的響應機制跟上。

第三方面，中國實行的是政府首長責任制。我們看到一個對比的照片。（圖）這是1998年長江發洪水的時候，中國當時的國家主席江澤民和總理朱镕基都在長江大堤上。但是在2005年，新奧爾良風暴爆發的時候，布什總統在戴維營騎自行車，他在休假。

中國每一次災害來的時候，我們因為救災時沒有及時響應，行政上沒有及時響應，或者錯誤的指揮，被撤掉的官不計其數。當年中國的林業部長就是由于在大興安嶺火災時他在醫院里呆著，所以被撤了。最近幾年部長、地方的負責人被撤掉的若干。所以中國人民對當時布什總統度假的行為確實感到十分的不解。

第四方面，軍隊和社會的動員機制，這個很厲害。一般中國的概念是，兩幅照片，凡是碰到洪災的時候，中國人民解放軍十萬二十萬的部隊，一個人扛一個沙袋，扔到水里，就把水堵住了，再不行就是老百姓扛沙包。去年，美國新奧爾良風暴的時候，每天都有一架直升機把沙袋吊進去，估計按照他們的速度，每天能吊多少個沙袋？超不過100個沙袋，雖然很先進，但速度很慢。但是在中國，水災來臨的時候，戰略層面是全體的解放軍，全部下去，不論在什么地方，十萬、二十萬、三十萬的調動，這樣一種動員機制是中國最厲害的地方，中國的水災很厲害，但是大規模的死人還沒有。

第五，政府和企業交換，每到發災害的時候，政府把企業家招來了，要捐獻。因為企業家平時怕政府，怕穿小鞋，所以趕快捐，這其實有很多交換的行為在里面，但是確實有效。雖然有點半強制，但是很有效。每一次都是政府出來動員，這也是中國獨特的手段，在國際上很少有這樣的手段。

這樣一些經驗是保證中國這么多年發生大的自然災害時，救助非常有效的重要原因。但是任何一件事情都像硬幣一樣有兩面，有好的一面，必然有不同的一面。隨著市場經濟的發展，這樣一種救援方式必然帶來它的問題。

第一個問題，政府包辦，與政府過于龐大聯在一起。比如說王司長談到，我們有38個部委參與到全國救災的動員里面來，在救災的時候，38個部委都在響應，這是一個好事。但是38個部委里都要有人來關心救災的事兒，必須設立這樣的崗位，崗位要聯系到各地區，無疑是造成政府龐大的重要原因。以扶貧為例，中國是交叉的，我們的國務院扶貧辦有34個工作人員的編制，是國務院下面最小的部委機構。但是中國所有部委，包括中國所有大的國營公司里都有一個扶貧辦，你說該有多少人？其實這種部委之間工作職能的交叉，很大程度上是造成中國政府龐大的重要原因。到了市場經濟發展的今天，我們要回頭反省一個問題，是用交叉方式使設置更加有效，還是還有別的更加有效的方法來處理災害問題。這其實是擺在中國發展面前必須去想的問題，不是不想就不存在，它一定會存在，這些問題一定要我們回答。

第二個問題，政府層級制度中的瞄準問題。我們要把我們的物資和我們的錢，通過部委或者通過省政府，省政府里有廳局，通過廳局下到地區，地區又有下面的局級政府單位，再到縣，縣里面有部門單位，再到鄉，鄉下面有專管的人，再到村，通過一層一層像寶塔一樣的層級制度，把錢和物資傳遞到災民那里。是否能保證它及時？是否能保證它的準確？就是說你講的故事是真的嗎？這個問題也擺在了我們面前。

第三個問題，這種瞄準的問題，比如說在救災的過程里，本身也存在著應該得到救助的災民沒有得到救助，不應該得到救助的災民反而得到救助，這件事情的影響甚至超過了救災本身。有的時候我們下去到災民那里直接做調查，讓我們感到很難過，因為他們并不支持我們在北京城里得出的結論。

第四個問題，層級制度傳遞帶來的低效率。層級制度的官員們喜歡討論自己的職責是不是違反職責，自己是否擔負責任，有時候我們在討論是應該使用手剎還是腳剎，當管手剎的部門和管腳剎的部門爭的不可開交的時候，其實車已經翻到溝里去了。

第五個問題，社會動員研究不足，就在中國現在的社會，有錢的階級在逐漸成長起來，先富的人群對社會的災害負有不可推卸的責任，他們應該參與到這里面來。我們長期習慣于政府動員捐助，被動員企業拿出錢來，他們第一眼看到的并不是災民的需求。因為政府沒有那么多時間，也沒有那么多興趣把災民的情況進行很好的描述，甚至去前線做圖片。這種情況導致了捐助是沖著政府來的，心中的第一印象不是災民，并不是那些受苦難需要幫助的人，而是政府的面子。這無疑在中國的動員中摻了很大的沙子，讓這兩個人群并不能進行很好地合作。

第六個問題，非政府組織和政府組織，發育非常低下。現在災害來臨的時候，在到場很少能看到有幾個非政府組織，相反國際上和香港的紅十字會知道自己的組織在哪里。我們除了國家規定的紅十字會，規定的壟斷扶貧的救災機構之外，其他的非政府組織的身影很難看到。中國扶貧基金會不管那套，讓不讓我去，我都要去。

目前非政府組織參與中國救災，尤其在國際上，基本上看不到中國的身影，這與我們現在發展的狀態是非常的不相適應的。除了中國自己的救災之外，中國是否應該對國際和平與繁榮負更多的人道主義的責任？這是我們要問的問題。1、中國是否具備更多幫助別人的能力？2、中國是否應該在國際人道主義救援中扮演更重要的角色？3、中國從國際人道主義救援中能學到什么東西，僅僅是付出嗎？還是我們可以得到東西？

中國扶貧基金會的答案是肯定的，我們不僅應該作出反應，應該盡更多的責任和義務，而且我們正是通過國際救援學到了很多東西，救人者自救。但是當去年中國扶貧基金會在組織50個高校大學生聯系起來，對美國新奧爾良風暴作出反應的時候，我們每天收到無數的電話，說你們是不是瘋了，你們是不是有病，中國人自己的事兒都管不好，為什么要管人家的事兒。很耐人尋味，很有趣。

4、國際人道主義救援的機制。我們看到突然之間中國政府就手很闊，向外捐錢，但是在國際NGO的救助中見不到中國的影子。國內的救災，國際的救災都壟斷，去年南亞災害來的時候，我們接到了國務院的文件，只允許紅十字會和慈善總匯接受捐款，我們中國扶貧基金會沒有資格接受捐贈。當然，我們最后還是做了，我們聯合了美慈組織給印尼捐了530萬美元的藥物。

在國際主義救援里有諸多的問題值得研究，比如說瞄準的問題，人道主義憲章的遵守與傳遞的問題，救援的及時性與標準的問題，受援人的互動與交流的問題，國際形象與角色的使命，到底是外交還是人道主義援助等等，這些問題都值得我們去探討。

總而言之，在今天的中國，是否應該思考學會按市場化方式操作國際人道主義的救援，是否應該學會與經濟成長同步，來進行國際角色的轉換。

中國扶貧基金會的探索。

首先，從救災扶貧提升到緊急人道主義援助的高度。

第二，向美慈組織、伊斯蘭救援組織，國際紅十字會、紅新月會、國際救援網絡接軌。2001年版的《人道主義憲章》和2004年版的《人道主義憲章》的組織和翻譯出版，表明我們與國際網絡接軌的行為趨向。

第三，我們注重災前物資的儲備，等到出現了災害再去籌集資金和物資就已經來不及了，我們保證在自己的倉庫里有幾千萬根據災民需求援助的物資儲備。

第四，我們與民政部合作建立災害預警響應機制，我們是與民政部最先簽訂合約關系的組織，也是最早和他們建立緊密聯系的合作組織。

第五，走上國際人道主義救援的舞臺不僅僅是在中國。2005年我們在印尼海嘯時，與美慈組織采取了統一的行動。在新奧爾良風暴來臨的時候我們派出了災害的評估組，這是中國唯一一個做災害評估的小組，動員了國內50所高校采取聯合行動，我們跟新奧爾良的人民在一起。去年巴基斯坦發生大地震的時候，我們也派出了災害評估組對那里進行了評估、動員和跟蹤。

第六，我們注重網絡的建設，與地區和縣一級網絡建設能力的培訓。

第七，我們在救援中特別注重瞄準和救援的互動。我們是第一家中國的NGO，在物資的發放上讓災民親自參與，他們自己評估，自己評到底給誰什么，不給誰什么，把榜公布出來，受民眾的監督。

第八，我們特別注重志愿精神的動員與響應，在去年年底的時候，我們在人民大會堂的慈善晚會上把受災的災民找來，與捐獻的人對接，讓他們看到所做的事兒對災民帶來的影響，我們有一個口號叫做“感動、互動、行動”。

另外，我們有一個“扶貧中國行”緊急救援之旅，每年把捐贈者組織到受災的地區看看。

中國扶貧基金會的呼吁。

第一，呼吁政府應該將國際人道主義的緊急救援列入國民經濟的發展計劃，而不僅僅是臨時的動議而采取措施。因為中國不能在國際上扮演一個經濟發展吝嗇鬼的角色。長期以來中國都在接受國際上的援助，我們應該給國際社會一定的回饋，負起我們的責任。

第二，政府應該啟動市場機制，動員NGO平等參與執行國際國內人道主義救援的任務。而不應該簡單地把錢撥給受援國的政府。不管通過什么樣的方式捐贈來的錢，我們要讓他們看到錢真正應該到的位置，到了真正應該救助的災民手里。

第三，呼吁NGO組織行動起來，走進國際救援的舞臺，超越狹隘的民族主義的界限。

第四，呼吁國際人道主義救援組織加強與中國NGO的合作，推動其走向國際化。其實中國扶貧基金會所做的人道主義救援國際化的事情，也是受美慈組織已故的艾斯卡勒先生給我的感染和強烈的推動，我再次向他表示緬懷。

第五，要促進中國自愿動員精神和自治精神的涵養，以推動社會結構轉型與公民社會發育。應該說崛起的中國應該對人類的苦難、文明、和諧作出更大的貢獻。

謝謝大家。

最后，我做出一點點聲明，我講的這樣一個報告，可能會有一些言詞聽起來不是很好聽，但是我無意去批評政府，也沒有傷害任何人的意思，我只是想提出一些問題，供我自己和我的組織和朋友們一起思考。

謝謝何道峰副會長。剛才何道峰先生給我們描述了一幅巨大的畫面，這幅畫面始于160多年前的鴉片戰爭，以及一個半多世紀以來中國為了探索市場經濟這條道路所做的種種努力，接下來他描述了在新的基本成型的市場經濟體系下和新的社會結構下特有的中國特色的救災體系，以及救災體系所面臨的種種問題。最后終于落地，也就是基金會為了完成我們心中的理想和愿景，在國際和國內救災舞臺上所做的種種努力。最后他還作出了呼吁，實際上也指出了我們國內非政府組織今后在救災領域應該努力的方向。

由于時間關系，大家可能現在也有饑餓感了，所以就不留提問的時間了，但是我想提醒下午的主持人《公益時報社》的彭建梅女士，在下午演講的過程中給大家留出充分的時間進行討論。

再次感謝大家！

各位代表下午好！我是公益時報的彭建梅，首先我要非常感謝中國扶貧基金會和伊斯蘭國際救助組織給我這么一個好的機會，讓我來主持今天下午的論壇，跟大家一起來分享國際國內組織在救災領域里的經驗。

今天上午是來自政府部門的領導的講話和NGO領域的發言，是政府和NGO組織間合作的開始，這在救災領域里是很有標志性意義的會議，在這里政府和非政府組織能夠平等地探討救災領域如何開展救援工作。下午也是很有特色的，有兩位專家發言，專家的立場相對來講更加獨立，因為他們是學者的眼光，也更加尖銳。下午發言的兩位專家是聯合國減災戰略咨詢專家苗紅軍先生、清華大學當代中國研究中心李楯教授。

下面有請苗紅軍先生為我們做演講，他演講的題目是“國際重大自然災害的援助響應機制”。

大家下午好！先自我介紹一下，我過去是聯合國開發計劃署駐華代表處項目經理，現在已經不是了。下面我介紹一下國際機構在災害救助方面的一些做法、原則和通常的程序。我過去在聯合國開發計劃署做項目經理的時候，主管農業、環境保護、能源、扶貧等很多項目和領域，災害管理我是從1987、1988年一直做到今年春天。我想，我可以從自己的工作經驗和經歷的角度給大家做一些介紹。

我不知道大家注意到沒有，大概在兩個多星期以前，也就是6月18號下午，中央電視一臺播放了一個非常好的電影，同時在北京一臺，也是6月18號下午的時候播了另外一部電影，這兩部電影都是和災害、和人道主義救助有關系的。中央電視一臺播的電影叫《天火》，北京一臺播的是《電閃雷鳴》，這兩部電影都是美國的，都在中國主要的電視臺播放，可見國內對災害援助、災害管理的事情是越來越重視的。

今天上午中國扶貧基金會的何會長介紹了中國改革開放以來國力發展非常快，我想，人們關心災害可能有這樣一些理由。一是人們的社會財富、家庭財富越來越多，不管是國家的也好還是家庭個人的也好。但是，從另外一個角度講，大家都感覺我們財富增長的過程和它增值的過程是不是安全？大家對這兩個內容比較關心。在這種情況下，中國扶貧基金會主辦這次國際研討會是非常及時的，主要是幫助大家加強災害救助的能力建設，我們的能力加強以后，對于財富不斷增長這樣一個過程就能夠把它放在一個比較安全的環境之下。

今天下午通過我的介紹想達到兩個目的，一個目的是讓我們了解一下國際人道主義援助應該惠及的對象，就是它應該幫助誰。這個問題說起來很簡單，其實并非如此，它要解決的需求是什么？這是一個目的。還有一個目的是理解國際援助戰略合作中有哪些一般性的原則和程序。

我的介紹涉及三個內容，第一個內容是國際人道主義援助在中國的情況，我想介紹幾個聯合國機構，這些機構都是在人道主義援助中間負有國際義務的機構。另外，也想回顧一下國際人道主義援助在中國的歷史或者是一些比較大的事件。第二個內容是通過兩個介紹或者回顧兩個比較大的近期發生的災害的例子，來介紹一下我們應該怎么樣確定災民在災害中受災的情況，怎么樣來起草救助災民的計劃，怎么樣使捐助國的援助能夠提供到災民手里。第三個內容是希望通過這兩個例子，和大家歸納一下國際人道主義援助的一般性原則和相關的程序。

第一部分，國際人道主義援助活動在中國的活動大概是從中國改革開放以后開始的。實際上聯合國開發署UNDP是隨著中國1978年改革開放政策以后，首先在中國設立的第一個聯合國組織。在它設立辦事機構的前幾年有幾個項目，大部分都是和重建有關的，而不是和人道主義救助有關的。我查了資料以后，發現在1980年的時候，當中國發生了比較大的旱情，在長江中下游有一些比較嚴重的水災，當時聯合國救災協調專員辦事處提供給中國2500萬美元，讓聯合國開發署、世界衛生組織、聯合國糧農組織、世界糧食計劃署、糧食基金等機構參與，對中國實行人道主義援助。我真正了解到國際社會援助中國的國際人道主義的緊急援助是1987年的黑龍江大興安嶺火災。

聯合國開發署援助了當時的林業部，援助8500美元購買北京生產的吉普車，來運送傷員和救火設備。1991年5月，中國在安徽、江蘇、河南發生了大洪水，7月6號，中國政府正式通過聯合國系統向國際發出呼吁，這是有史以來的第一次，這是一個非常正式的國家行動。我們要求國際社會提供人道主義援助，這是非常正規的行為。7月11號，民政部在首都大酒店，就是臺基廠那個位置舉行中外記者招待會，向國際社會通報災情，兩個星期以內，聯合國系統一共募集到了700多萬美元，給予我們國家國際援助。15個捐助機構或者捐助國，我后面還會詳細介紹它是什么樣的機制，就是一旦所在國的政府發出國際呼吁，國際社會應該怎樣響應，這里有個法律機制，我就不再詳細介紹了。

給大家講一件很小的事情，就是一旦發生了災害，一旦發出了呼吁，國際社會就要過來了解情況。這在剛剛改革開放的那個時間是非常非常少見的，是第一次。當時聯合國人道事務辦公室專門負責國際救援，派了一個官員來，我也很有幸和另外幾個政府官員陪伴他，乘坐各種交通工具，包括直升飛機、火車、船去看災情，過去沒有。

下面我說一下有兩個組織或者兩個機構在人道主義救援中起的作用，一個是聯合國的災害管理小組，還有一個是聯合國所在地、所在國家的機構活動協調員，這兩個機制或者機構在一個國家國際人道主義援助活動中起到非常重要的作用。后面還有兩個非常重要的時間或者是年代，也需要在國際人道主義援助中提到，一個是“國際減災10年”，還有一個是“國際減災戰略”。這兩個年代是中國或者是聯合國機構積極地參與到國際援助或者國際減災活動中來的兩個非常重要的時間段。

國際減災10年是從1990年到2001年，國際減災戰略是從1999年十年減災快要結束的時候，聯合國經社理事會開了一個大會作出了決議，對于今后國際減災的戰略做了一些新的部署或者做了一些新的決議。講到這個歷史的時候，還要提到兩個重要的大會，一個大會是2005年1月在日本橫濱召開的世界減災大會，在日本那次大會上，通過一個非常重要的文件，叫做《濱戶行動綱領》。在同年，即去年9月在北京召開了亞洲減災大會，通過《亞洲減輕災害風險行動綱領》。

我把國際人道主義援助參與機構分成三個層次，第一個層次是聯合國機構，下面有開發署、世界衛生組織、兒童基金、糧食計劃署等等。我特別要提到一個機構，就是聯合國人道事務協調辦公室，這個機構設在日內瓦，它在各個國家不再設立辦公室，因此一旦某一個地區或者在某一個國家發生比較大的災害的時候，它就要協調整個社會的國際人道主義援助。日內瓦在國際層面是人道事務辦公室，在國內是聯合國災害管理小組和聯合國所在國機構活動的協調員，它在這個國家負責具體的國際人道主義援助。第二個層面是援助國，國際上有幾個捐助國是非常活躍的，我就不一一列舉了。第三個層面是非政府機構，我想在座的好幾個機構都在國際人道主義援助活動中看到過他們的身影，像無國界醫生、紅十字會、紅新月會、兒童基金、樂施會，它們都是非常活躍的。可能由于我自己參與的活動有限，也不能列舉，也不能了解，對于沒有提到的，我感到抱歉。

在國際人道主義援助中有幾個文件需要提到，一個是聯合國“千年宣言”，2000年在紐約開的聯合國大會，還有2002年世界發展大會，以及剛才講到的“濱戶行動綱領”，我就不再細說了。國際社會對人道主義援助有一些共同的承諾，這是我們開展國際人道主義援助的一個重要的基礎。

第二部分，圍繞兩個例子，講怎么樣確定人道主義援助中的援助對象和他們的需求。

第一個例子，非典。為什么要講非典呢？非典可能跟大家印象中傳統意義上的自然災害似乎有一些不太相同的地方。因為最新的國際社會參與中國的人道主義援助，這可能是最新的，后邊就不是非常大的規模，我底下可能還會再講得細一點。早期的非典的傳播速度是非常快的，流行的方式也不清楚，人們管它叫瘟疫，瘟疫在人道主義援助里就是災害，是非常可怕的災害。SARS疫情是從廣東被發現的，后來逐步地24個省市都有疑似病例，最后有幾個數字，就是說瘟疫還是有力量的。

（圖）有一個漫畫，當時在人們不了解這個瘟疫的時候，那是非常厲害的，大家唯恐躲避不及，怕傳染、怕感染。它也經歷了一些階段，我就不再說了。當時在北京的人可能都能夠感覺到，剛才那張照片還是在比較早的時候拍的，大家在工作中、上學的時候都要戴口罩，但是后來根本就不去想它，都放假了。

（圖）這張圖是衛生部的一個統計，是當時在中國發生疑似病例和非典在一些地區出現時間的分布圖，北京是白色的，是比較厲害的，同時向全國各個地方傳播的趨勢。

我下面分析一下當時的災情。我分析災情的目的是為了確認我們最后提供什么樣的人道主義援助，最后確定我們的援助應該給誰。在災情調查的時候，有三個內容或者目標我們必須要搞清楚，一個是到底誰是受災民，二是受災的地區有多大范圍，三是我們應對災害的能力有什么樣的變化，這三點我們必須搞清楚。

我們分析當時的災情，可以看到病例增加得非常快，一個特殊的群體遭災了，下面就可以看到當時第一個遭災的是醫務人員，我們在分析中發現這么一個問題。第二個遭災的可能是最弱勢的群體，最弱勢的群體是誰呢？我自己分析應該是那些民工，而且這些民工對于災害、對于瘟疫的傳播起了非常重要的作用，說“民工”可能還不太準確，應該講是流動人群。

我們一旦把誰需要、誰是受災者、受災地區是哪兒，把遭災情況分析清楚，我們把援助給他，這是我們確定國際人道主義援助最主要的，最基本的基礎。

（圖）這張圖片是把當時的情況，就是怎么樣興起國際援助的特點講了一下。大概是過了“五一”不久以后，商務部提出要求，為社會提供緊急援助，這個事兒有點不入常規，因為在通常的情況下，自然災害的援助是由民政部來提出國際援助的。

多說幾句話，商務部也有一定的權限來要求國際援助，因為他們是雙邊、多邊國際合作的政府指定的機構，所以在當時國務院的會議上說你來向國際社會提出要求，他們就做了。

后來也把衛生部管公共衛生事件的，也把民政部請進來了，在后邊的接觸中，這些機構都參與了。響應者從剛才我講的，中國是聯合國開發署的協調員，在某種程度上是協調員，在某種意義上講也是災管小組的組織人。剛才講了北京的形勢，是萬人空巷，但是國際社會為了響應中國政府提出的請求國際主義援助的要求，連續召開了三次協調會，請有關聯合國機構和有關的捐助國，還有一些國際非政府機構，到UNDP大樓開會討論怎么樣提供援助。當時會議室為了防止感染、傳染，雖然大家發揚人道主義精神，不怕死、不怕傳染，都來了，不戴口罩，為了防止傳染，所有的門窗都打開，而且人坐得非常非常滿，甚至連門廳、過道坐的都是這些機構派來的人。

今天上午何會長還講了對外開放的事兒，說中國把門打開了，當時國際社會可能把門已經關上了，為什么？它也不過來，也不讓我們的人出去。僅僅就是為了防災，后來在政府的引導下，經過醫務人員，經過國際社會的幫助，當時的口罩，包括穿的防護服都沒有了，都用光了，后來非典逐漸平息下來，可以說也是國際人道主義援助成功的案例。

（圖）這是從網上找的一張照片，實際上就是一個牌子，表示多少天再沒有非典疫情的病例出現。

下面小節一下這個例子，這個例子主要是講怎么樣了解災情，剛才講獲得準確災情信息是進行援助的第一步。第二步是在確定誰需要幫助的時候，應該找到最需要幫助的人。第三步是開展災害救援首先要負責的是這個國家的政府，這個責任是永遠不能被忽視的，或者旁落的。換句話說，國際人道主義援助應該是這個國家的災害救援的一個補充。國家也好，國際人道主義援助也好，或者NGO的參與者也好，現在看起來，他們合作的必要性是越來越凸顯出來的。特別是在中國，小的災害國家已經不太可能去發出國際呼吁了，自己就把這個事兒做了。但是，大的災害，跨國際、跨地區的災害，中國政府會積極參與，不管是國際的NGO、國內的NGO以及聯合國機構，都會非常積極地參加的。

第二個例子，講一下印度洋海嘯。因為這個例子實際上是中國對外人道主義援助。對外人道主義援助也有一個國際響應機制，當時發生災害是在2004年12月26號，實際上很快地在2005年1月6號，聯合國人道事務辦公室，是專門負責國際人道主義援助的機構，代表國際社會發出呼吁，要求國際社會提供援助。這個呼吁是讓國際社會上提供多少援助，從1月到6月希望能援助多少人、多少錢等等。同時，它還有另外一個系統，就是FTS，誰捐了多少，它都及時地把錢放在系統里，讓大家都能看到，這個錢都發放到什么地方、多少錢、是哪個國家捐的，都可以看到。聯合國人道事務辦公室有一個網，在這上面可以看到一些重要文件，而且不斷地在更新，上面有一些圖片和文字，講到有哪些國家捐贈受災國。特別要提到中國民間組織，包括個人，包括社會都捐助了大量的資金、物資，我就不羅列數字了。當然，中國扶貧基金會、美慈捐了530萬美元的藥品。

下面通過這個例子簡單分析一下，主要分析一下救災計劃的制定應該是一個什么樣的過程或者應該怎樣去做。中國向國外提出援助的時候，會列一個清單，列出所需要的東西。在制定方案的時候，首先是從自己災害的實際情況出發，考慮到損失了多少、有多少人受災等情況。捐助方也有自己的一套援助體系和援助政策、方針。從另外一個方面看，受災國或受災方在提出國際呼吁的時候，不僅要考慮到眼前的需求，還要考慮到長期的問題，怎么樣恢復自身的能力。捐助方不僅要考慮自己的能力和受災國的能力，還要考慮到其他參與捐助的國家或者機構的行動，來決定自己的援助方式。第三，受災方要考慮災民最基本的需求，所謂最基本的需求，即受災方會想到很多很多的事情，也要想這是一個人道主義援助，不是對外開放長期發展的問題，主要是解決生存的問題，捐助方要考慮國際通行的援助標準。

下面講救災計劃應該具有哪些基本的內容，我歸納大概有四部分的內容。救災計劃是擬向國際社會要求援助的一個文件。這個地方可能過于簡單一些，至少可能會有兩個層面的救災計劃：第一個是國家提供的，為了一個大災，國家統一提供的救災計劃。當一個捐助國或者機構在響應大的方案之后，它沒有那么多錢做這個事情，往往和一個受災地區，或者和一個部門制訂一個更詳細的，或者規模小一點的救災計劃。

就剛才的例子再分析一下，我們可以把參與救災計劃確定過程的幾方，分成三方或者分成四方。第一方是受災方，還可以再分一層，往往不是真正受災地區的人出面來向你提出需求，往往要通過一個政府機構，或者通過一個全國性的機構向你提出。

第二方，可以叫做提供援助方。和援助方直接相關聯的有一個國內的批準機構，或者國內最后審批給錢的機構。我也不去詳細講每個過程都要做什么，只想強調一點這個過程要往返幾次，有可能是一次非常快，有時候因為這些機構有自己本身的原則或者規定，可能要來回幾次。

下面小節一下這一節，在確認災民需求的過程中間，我們有幾個地方需要注意。從受災方，要求援助的一方，提供的數字信息一定要準確，或者盡量的準確。因為大的差別會造成后面非常困窘的局面。不僅要提供信息，比如說你這個地方受災了，還要不斷提供你這個地區對援助的需求量，或者需求計劃是什么，還要告訴人家，你能夠解決什么問題，國家會幫你解決什么問題，或者前面一些捐助國、捐助方已經給了你哪些捐助，這些信息是他們肯定要問的。從捐助方這一塊，具體操作的人員應該比較了解里面的程序，還要考慮到災區當地的實際情況和國情。這樣能夠使你的災害救援工作非常快地進行，在大災的情況下時間就是生命。

再講一個小故事，在九十年代我曾經參與過一個接收援助項目，當時有一個捐助國提供了一筆非常可觀的人道主義援助。當它給你提供援助的時候，會有一個清單，那次援助的時候我們沒有清單，但是我們知道他雇傭了一架俄羅斯的飛機，把東西直接運到了首都機場。實際上，那個援助是針對中國夏天的一個水災，這個物資來得比較晚，是冬天到的，我們從機組人員那里得到了清單，清單有很多是食品，當時國家政府部門的人看到，其中有咖啡、通心粉，有些西方人經常吃的食品，有人擔心我們的災民是否能吃這些東西，但是還是都接受過來了。

最后，歸納一下國際人道主義援助的一般原則和程序。我自己理解，有幾個原則：1、搶救人的生命第一；2、本國政府負有主要責任；3、滿足災民當前基本生存需求；4、信息要透明，行動要協調。

關于援助的領域和標準，我就不再解釋了，把更多的時間留給最后的提問和討論。

（圖）通過兩張幻燈片，我再歸納一下，國際人道主義援助大概需要走哪些過程，第一要發出國際呼吁，國際呼吁是非常正規的政府行為，沒有這個別人很難給你提供援助。國內主管自然災害、可以發出國際呼吁的機構是民政部。既然發出呼吁了，接下來人家會派出人員來考察、調查災情到底怎么樣，了解你的需求是什么。我們要及早確定方案，采購發放物資。

下面介紹一下國際合作在災害管理領域中是什么樣的程序或者過程。我把國際合作分成三個層面：第一個層面是剛才講到的呼吁。政府發出國際呼吁，要求人道主義援助，呼吁發到什么地方？往往發到聯合國駐華代表處的協調員那里，然后由協調員和人道事務辦公室統一協調援助。

第二個層面，叫做災情信息的共享。發生災害了，還沒有到那么大規模的時候，或者還沒有到要求國際援助的時候，這時要盡早地把信息向國際社會通報，一方面是為了今后一旦發展到非常嚴重的程度，可以比較快地進入國際援助的體系中間去。

最后一個層面，災害管理或者減災，災害風險控制的層面，這是在日常工作中間，或者日常的發展中間，我們需要同國際社會一起把災害風險，即發生的可能性及以后的規模和影響降低到最小的程度。從這個層面講，能力建設是非常重要的。

這部分內容是我想和大家一起討論的，或者希望給出你們自己的看法。

（圖）這里是參考的書籍和文件，對你們理解國際人道主義援助有幫助的書籍和文件。

借此機會再次感謝主辦方讓我有機會探討國際人道主義援助的主題和內容。謝謝大家。

謝謝苗紅軍先生給我們帶來的非常精彩的、很實用的報告。下面有十分鐘的時間，可以就苗先生講的這些內容做一個討論，大家有什么問題可以提出來。

第一個問題，災害到什么樣的規模，或者用什么樣的指標來確定什么樣的規模，才可以達到所謂的國際救援，或者國際的援助標準？第二個問題，舉一個例子，比如說某一個縣出現了自然災害，從當地來講，應該由什么樣的部門，向什么樣的上級部門，通過什么程序報告給國際的援助機構？謝謝。

首先回答第一個問題，要達到什么樣的規模、有什么樣的指標來確認是否可以得到國際援助。這個問題事實上很難回答，因為一個國家和另外一個國家的規模、能力不一樣，災害也不一樣。一般來講，是有求必應，從我過去十幾年的工作經驗來看，是有求必應，只要你提出來，我就盡量滿足你。如果讓一個政府，特別是讓中國這樣一個大國的政府開口要國際援助是非常不容易的。從國際社會響應災害來看，也有自己的標準，實際上多多少少都會給你，有的是機構，最多給你5萬美元，其他的需要你通過剛才講的機制去募集，現在已經增加到10萬美元。

第二個問題，一個縣或者一個地區發生了災害，怎么樣申請國際援助？剛才講民政部是一個渠道，那個渠道是官方渠道，其實還有別的渠道。據我所知，在過去中國的紅十字會，民間渠道，像紅新月會，經常會有這種民間渠道的呼吁要求援助，亨利先生在這方面可以給你做很多介紹。

苗先生，除了國際的合作，您剛才談到多邊和雙邊的人道主義的救助，除了直接從物質上對災民給予幫助之外，這種合作對中國政府，對災害的響應和應對機制的改進有什么樣的影響？

先講雙邊和多邊的，雙邊是一國政府向另一國政府或者所在國的大使館提出就可以了。講到多邊，就是聯合國機構，這些國際非政府機構，都可以使用多邊的援助。除了人道主義物資，剛才在一些幻燈片里講有一些硬件的東西，還有一些軟件的東西，但今天主要講的是針對你的人道主義需求，解決災民的生存問題。解決這個問題也有硬件和軟件的問題，所謂軟件就是通過一些信息共享，通過一些專家的指導來幫助你，除了給你人道主義援助之外，如災民用的食品、水、醫療衛生幫助，比如說剛才講到SARS發生時，世界衛生組織WHO派來了很多專家給你指導，這些是軟件方面的援助。

因為時間有限，下午上半時段的討論到此結束。休息一會，進行下一部分內容。

我知道這次來參加我們研討會的大部分同志是來自扶貧系統的政府官員，剛才苗先生在他的報告當中，介紹了國際人道主義援助在中國發展的歷程，我們也分享了他非常珍貴的一些經歷。他也給我們中國的政府機構、NGO組織如何加入到國際人道主義援助體系當中，怎么樣把國內的工作和國際人道主義援助體系工作對接起來，做了一個很好的、非常有操作性的介紹。我想大家聽了一定非常受啟發。

接下來有請清華大學當代中國研究中心李楯教授給我們做演講。

大家好！在今天這個會場上，我既不是做災害方面工作的，也不是做扶貧方面工作的。我自己的專業領域是法學和社會學，在應用方面主要做一些法律和公共政策方面的事，在這里，相對大家而言，我是個外行。但這個世界上很多事情都是相互關聯的，每個人面對現實不可回避的問題，就包括了災害與貧困，它向我們提出挑戰，檢驗著我們的良心。我們在這個城市開會，但是在這段時間之內，人們關注更多的是世界杯和超女，很少有人關注到災害。但正像世界杯和超女一樣，如果我們不能很好地回應災害，我們就將被淘汰。

人類社會不可能沒有災害，但在不同的歷史時期，不同的制度文明，不同的生存和生產的方式，不同的民族品性之下，災害的形成和災害所造成的危害也是不同的。談到貧困，災害也與貧困相關。一個社會如果貧富差別太大，如果社會不公正，就會產生更多的災害，同樣的災害也會造成更大的損失，產生更嚴重的后果。一種主流的或者習慣的說法，叫做自然災害、社會減災，我個人不大同意這種說法，我認為對人類而言，任何災害都是社會的。我們不能善待我們的兄弟姐妹，把他們制造成貧困人口，我們社會既定的規則不斷地復制貧窮，而貧困在一定程度上又更嚴重地制造了災害，貧困又降低了我們抵御災害的能力。

我們可以把災害分成三類，一類是自然的，比如像地震、海嘯、颶風、火山爆發、洪水、森林火災、旱災、病蟲災、氣侯冷暖變化造成的災害等等。一類是人為的，比如像戰爭或者大的暴力行動、恐怖行為、大的污染事件、有毒有害物質的泄漏事故、相對很多人的生產事故、交通事故、人為地爆炸、火災和放毒。我們注意到這些人為的事故，有些是故意的，有些是無意間由人造成的，他們同樣給我們帶來很大的災害。有些是人和自然共同造成的，比如像我們擠占了森林、草地、灘涂、濕地，造成了氣侯的變化和動植物的消失、水土流失、荒漠化和沙塵暴。我們的污染排放造成了溫室效應，大工程造成了對生態的破壞，以及一些大型工程垮塌造成的災害，或者是疫病的流行，比如像我們知道的包括人和動物共得的一些疾病。

我常以艾滋病為例，來說明作為疾病的艾滋病，就是由生物學家、藥物學家、醫學家對付的病，和作為問題的艾滋病，要由政府、企業、非政府組織、社區、志愿者、國際社會共同努力來對付的病，是性質不同的事。大多數災害，都像艾滋病一樣，是社會性的問題，有些人說因為艾滋病嚴重成了社會問題，我在這里恰恰說的是由于社會問題的存在，造成了艾滋病這樣的肆虐。有人講，疾病是沒有國界的，但我們應該注意到的恰恰是在一個開放的世界，疾病可以跨越國界傳播，但不同的國家、不同的地區，艾滋病流行的事態大不相同，有些地方控制得比較好，災害減輕了，有些地方災害到今天仍然非常嚴重。

正是因為這樣，我們應該回過頭來，談一下貧困問題。因為貧困制造著災害，而且加重災害的損害。與貧困關聯的是，我們要強調人類發展這個概念，聯合國組織在上個世紀的最后十年，提出了人類發展這個概念。以國內而言，我們都應該還記得，在本屆政府開始工作的時候，我們的總理在“兩會”之后的新聞發布會上談到，按照當年的標準（不是現在的標準，因為現在的標準已經變了），年收入在625塊錢以下的人口，中國當時有3000萬。年收入在865塊錢的有9000萬，包括前面的三千萬。城市中享受低保的有2200萬，另外農村享受低保的有400萬，享受傳統民政救濟的有1000多萬。也就是說，13億人中有十分之一生存艱難。在這之后，按照正式公布的數字，在城市中生活的人我們把他們分成，收入最高的20%、較高的20%，中等的20%，較低的20%，最低的20%，在這時候較高的20%擁有的金融資產已經占到金融資產總量的67%以上。城鄉之間的差別，按照國家統計局公布的數字已經接近1：4，但是相當多專家認為，它實際上在1：6的狀況之上。

在上個世紀九十年代，我們分析地區差別的時候，以當時的縣為單位，人均國民生產總值最高的是珠海市區，最低的是貴州省貧困縣，兩者之間相差84倍。我們城市中享受傳統公費醫療和新的基本醫療保險的加在一起也就是10%，城鄉之間13億人口中，差不多有8億人不享受任何的醫療保障。我們的衛生公正在世界衛生組織191個成員國中排名188位。

看一下我們這個世界也存在同樣的問題，生活在最富國家的20%人口，與生活在最窮國家20%人口的收入差距，在1960年是30：1，在1990年是60：1，在1997年是74：1。正是在這種情況下，我們要強調人類發展的概念，我們要特別關注聯合國包括中國在內的這些成員國，在世紀之交時提的千年目標，我們要關注適用于企業的全球協議。

面對世界，我們關注經濟變化，特別是全球化對人類的能力產生的影響。面對中國，我們關注社會轉型，特別是一種社會結構的變化對人類能力產生的影響。人類發展這個概念的提出基于這樣一種理念，一個國家真正的財富是它的人民，發展的目標在于造就一種能使人們獲得長期的、健康的、富有創造性生活的能動的環境。這本來應該是一個簡單的但卻同時也是顛撲不破的真理，但在人們追逐物質和金錢的時候常常會忘記。我們過多地強調經濟增長，就是在后來講到社會發展的時候，所講的也是這個社會、這個國家平均每個人可支配的收入，他的預期壽命，我們在講平均水平的時候常常忽略一些人生活的狀況是相當糟糕的。因此，在我們講到人類發展的時候，我們更關注的是一個一個人的能力的提高，選擇的自由，生存質量的改觀和提升。

任何人都應該能有尊嚴的活著，包括窮人，也包括災民。我們知道，聯合國提出人類發展這個概念，設立了人類發展指標，從收入，也就是實際的人的國內生產總值購買力評價的標準，從預期壽命，從所受教育的情況，通過這些方面來衡量、來關注一個一個的人，尤其是那些處于弱勢地位的人，那些處于邊緣的人的生存質量。

在世紀之交，在各國元首都參與的情況下，聯合國又提出了“千年目標”。“千年目標”和人類發展概念都是中國政府明確接受的，由國家發改委負責人向聯合國報告的。但在實際工作中我們往往忽略它，或把它分割成一個一個項目，把它過于技術化。我的看法是，不在整體上提升一個一個人的生存質量，我們就沒有很強的能力來抵御災害。在談到每一個問題時，我們都應該最后把目光轉向我們生存的這塊土地上，也就是中國大陸。我們有一種特殊經歷，我們和別國不一樣，如果要講中國的特殊之處，我們個人認為，那就是在整體世界形成之后，它曾經一度關起門來，形成了特殊的結構和規制。我們現在有這樣一種看法，用現代化理論可以解釋發達國家的問題，用發展理論可以解釋發展中國家的問題，比如像邊陲理論等等很多理論可以解釋一般的發展中國家的問題。邊陲理論、世界奇跡理論等等，我們應該用一種新的理論，應該考慮一種轉型理論來解釋中國。這個問題關系著世界五分之一人口的生存狀況和發展走向。它可以影響著整個人類，也就是中國的事情解決得好一點，或者差一點會影響著整個人類。

在談到中國具體問題之前，我先要談一些我和其他人不同的看法。常常用來解釋中國問題的，一個叫做我們起步晚，一個叫做我們人口多、資源少，受到制約。數千年的文明古國，為什么起步晚？我們應該自我反省。至于人口和資源的關系，有些人認為經濟不發達，是因為我們人多，資源少。與災害相關聯的是，有一種看法認為，人多必然要破壞環境和生態，我不大同意這樣的看法，窮人固然也在破壞生態，但破壞生態最嚴重的是富人，或者是一些政府行為。

上個世紀八十年代我在做這方面研究的時候發現，每平方公里上站著的人，中國排名第65位。在世紀之交的時候，我們在這方面又做了具體的分析，當時擺在我們面前的問題是，為什么同為中國領土的香港、臺灣，每平方公里上人口比大陸多，人均資源比大陸還要少，但人均國民生產總值比大陸高得多。在當時，也就是在世紀之交，大陸每平方公里站的是129人，臺灣是595人，香港6218人，當時大陸的人均國民生產總值還不足1000美元，而臺灣是12838美元，香港是25280美元。其實不用看香港、臺灣，看同屬于大陸富裕的地方，像東南沿海、長江流域的上海、江蘇、廣東、山東，天津、北京都是人多資源少，人少資源多的地方更貧困、更落后。我們再看日本，四面環海，資源缺少，每平方公里在當時是333人，是中國大陸2.58倍，人均國民生產總值是37850美元，是中國大陸的44倍。我們再看以色列，資源缺少，外部條件非常惡劣，地處沙漠，水資源奇缺，卻是高耗水農產品的輸出國，每平方公里上站的是269人，是中國大陸2倍，人均國民生產總值是15810美元，是中國大陸的18.38倍。荷蘭有將近一半的國土在海平線下，地勢低洼，資源條件非常差，人均耕地只有中國的三分之一，是世界排名第三的農產品出口大國，每平方公里站著的是456人，是中國大陸3.53倍，人均國民生產總值是25820美元，是中國大陸的30倍。

我們舉這些例子只是說明一個問題，世界上的事情是非常復雜的。人多了，并不一定要破壞生態，破壞環境。更為關鍵的是人與人怎樣相處？人與人怎樣對待災害？一些人生活在一塊土地上，他們所追求的目標是什么？對于災害來說，非常重要的是，人與環境之間的關系，是敵對還是友好。歷史的經驗告訴我們，凡是人與人作對的時候，人必然與自然作對。要戰勝自然，不能因為對自然的掠奪性開發而不顧子孫后代，也不顧我們這些兄弟姐妹，即在現實就要受災的那些人。

我們還把話題轉到現在這個時刻來。我們說中國的傳統社會也存在貧困問題，也存在災害的救濟問題，但是那是一種文化斷裂之間的事了，我們在這里不過多的說它。我們主要講我們這里所特有的轉型之中的災害和貧困問題，這我們就不得不考慮我們特有的發展路徑和我們無以擺脫的計劃經濟的遺產。我在這里要說的遺產，第一點就是城鄉分治。我們走了一條非常獨特的壓住城市化，發展工業化的道路。以至我們工業化完成、高科技取得、綜合國力在世界排名在先，但我們卻壓了9億農村人，5億農村勞動力，3億多余勞動力。中國的貧困問題特別是農村的貧困問題，就與此相關。

我們設想，如果在早期工業化的時候，同時啟動城市化，那個時候農民可以接受比較低的生活水準，比如說我們要修一個樓，可以人挖土、人挑土、手搬磚、手砌磚，當樓修起來的時候，這些人就可以在城市生活了，他們的生活從低水準逐步的提高。那個時候假如有100萬元的投資，可以有50萬人就業或者100萬人就業。但當工業化完成、高科技取得之后，這時候有100萬的投資，它需要的不是勞動力，需要的是先進的技術與設備。在這種情況下，沒有多少人能就業。

我們每過去一年，城市化的成本，具體可以計算的，就要上升一大塊。在我們今天開會的城市，在我還是一個孩子的時候，很多人家都沒有自來水，要到外面接水。但今天即使一個農民到城市打工，他生活的地方也都要求必須有自來水，因為不是他不能接受更低的生活標準，而是當成為一個整體的城市，人口密集的時候，如果生活水準相差太大，人口這么密集，不是當年的密集程度，所造成的衛生和公共事務方面的危害就無法阻擋。由于不同步，城市化和工業化不同步，在今天每增加一個城市人口，就要在公共產品，比如像醫療、衛生、電燈、自來水、醫療設施方面有相當大的投入，才能支撐。

何會長在上午講到一百多前的事，當中國被迫打開國門的時候，中國人驚呼，數千年未有的大變動。而今天我們要解決中國發展中城鄉分治的問題，人類世界各國沒有可借鑒的經驗。特別是我們的經濟在數字上高幅度增長的同時，我們存在著嚴重的社會不公正。溫家寶在主持制定國務院法規性文件，全面推行依法行政實施綱要里特別談到，我們要面對改革的體制性障礙。在城鄉結構方面的問題，就是一種體制性障礙，它影響到我們對災害的抵御，也影響到我們貧困人口生存狀況的改觀。

計劃經濟遺產的第二點就是，我們缺少一個在發達國家也好，一般發展中國家也好，都存在的，對應政府的社會問題。或者叫做市民社會，或者公民社會。我們說中國在近代有一段和其他一切國家都不同的經歷，也就是說在計劃經濟年代我們是一個總體性非常強的國家。這種總體性非常強表現為國家直接面對民眾，沒有社會空間。國家通過控制一切資源、信息和機會，把它分配給每一個單位，而每一個單位通過控制著一切資源、信息和機會，把它分配給每一個人，這個社會是從上到下采取這樣一種方式運作的。

改革開始的時候，我們認識到政府不能繼續包攬一切，市場應該遵循和政府不同的規則運行。我們還認識到，相對公領域應該有一個私人的領域，在這個領域中每個人的事由自己來決定。這就有了政府直接管轄的領域、市場的領域和相對公領域的私領域。但我們卻缺乏第四個領域，缺乏一個公共空間，缺乏一個做公益事業、做好事的領域。在這塊土地上，長時間以來，比任何一個國家，比我們窮得多的國家缺少的就是NGO，同時它缺少自治。因此，在災害和貧困面前，我們就只能消極地依賴政府，我們缺乏自救、互救和救助的能力。面對災害，能夠救助別人的這樣一些機構，這樣一些團體，有這個主體資格的，和救助的方式都過于單一。

下面我要講到計劃經濟遺產的第三個方面。由于那一段特殊的經歷，我們這里存在嚴重的信任缺失和道德滑坡，我們缺乏關愛之心和公益之心。前些天，中央電視臺的公益中國網在人民大會堂開通，當時要我去講話，我說關愛之心和公益之心也是國家綜合國力不可或缺的部分。也就是說，我認為綜合國力不僅包括了資金、資源、技術、設備、武器、人力，還包括了人心這樣一個非常重要的內容。關愛之心和公益之心是綜合國力不可或缺的組成部分，是社會發展不可或缺的資源。面對災害和貧困，我們愿意不愿意救助？我們有沒有能力建救助？我怎么樣實施救助？都和這相關。

我們來看一看在變化之中，也就是這二三十年來我們的災害和貧困問題。我們要特別注意，在經濟增長的同時社會不公正的問題。我們以為正是基于這樣一點，才會提出以人為本，才會提出和諧社會，才會提出和諧世界，才會提出人與自然和諧相處。近五年來根據官方公布的數字，自然災害造成死亡最多的時候是2500多人，最少的時候是2200多人。緊急轉移安置最高的時候是1570萬人。直接經濟損失最高的時候是2000億，最低的時候是1600億。但另一個數字，來自國家氣象局長的數字，1993到2003年，氣象災害造成的直接經濟損失就是2萬億。我們還要注意到，我們國家每年死于事故的人數大概是十幾萬，差不多13萬。2004年，我們中國的煤產量占了世界總產量的33.2%，但礦難死亡卻占了全世界礦難死亡人數的80%，是6027人。我們百萬噸煤的死亡率是3.96，是美國的100倍，是南非的30倍，是俄羅斯的11.6倍，是印度的9.4倍。所以，遇到災害的時候我們總要問一下，是天災還是人禍？

這是當年廬山會議的時候彭德懷提出來的，是天災還是人禍？我們前面有些報告提到了上個世紀六十年代北方大旱造成的災害，這正是彭德懷元帥當年為這些災民呼吁的事情。我們說，死亡數字有爭論，但據我所知這個爭論數字是2000萬—4000萬。我們看一看中共中央黨校公開的出版物上面寫著，說那時候自然災害是大災，但是中央黨校這個出版物上寫著“查了水文氣象資料，這么一個大國不可能沒有災害，但是相比而言，那是最風調雨順的三年”。

我們對生態的破壞，對環境的污染，加速了荒漠化、沙塵暴，出現了一些癌癥村。我們現在已經比較難找到天然的、潔凈的、可以飲用的水，中國的北方有水皆臟、無河不干！礦難的信息不斷地刺激著我們的神經。我們都還記得在若干年前，深圳制衣廠一場大火，幾十個農民工、女孩子燒死在那里面。有一個時間，深圳龍崗、寶安兩區經醫療部門鑒定的每年斷指、斷手、斷膊的就有一萬多起。那時因賣血感染艾滋病的人正與貧困相關。

我們看一下共和國的歷史，計劃經濟已經懷有很多問題，但它卻解決了中國歷史上從來沒有解決的絕對貧困問題。由于設立了基本口糧制度，除了因為在我們犯錯誤的時候餓死的人之外，在計劃經濟的年代，少有餓死的人。在歷史上，在過去的那些時候，中國歷史上每年都要餓死人，在北京這種城市，解放前，每年冬天叫做“倒餓”，就是凍餓而死。所以我們說，計劃經濟盡管有問題，但它解決了中國的絕對貧困問題。

改革開放解決了結構性的貧困問題、體制性的貧困問題，使我們的貧困人口大量的脫貧。但我們到今天必須面對新的問題，面對中國的真問題，密切注意社會分化中的不公正的問題，倡導以人為本和和諧社會。我們要關注那些失地農民、失業貧民和失房貧民。今天我們要在以人為本、和諧社會理念下的深化改革，包括政治體制的改革，去解決轉型中抵御災害和減少貧困的問題。

一個研究者總是讓人討厭的，因為已經解決的問題，成績再大他也不會去說，他總是在說還沒有解決的問題。在扶貧和救災方面，我們存在哪些問題呢？我覺得，這就是我們所說的產業化和麥當勞化的問題。有人提出了使大家很不愉快的說法，說扶貧成了一個產業，貧沒有扶了，很多人卻在吃扶貧這碗飯。有人說我們一個一個項目就像麥當勞一樣，有固定的程序，有固定的標準，缺乏因地制宜，適合中國本土的創造性。我們聽慣了這樣一種說法，說減災是一項系統工程，可以概括為多少個子系統，比如監視、預報、評估、防災、抗災、救災、安置與恢復、保險與基金、立法與教育、規劃與指揮，我們感覺到可能這是非常必要的，但是不是過于技術化。

我認為這里面最起碼缺少了兩項，第一項是中國人的創造力，第二是需要幫助的人和愿意幫助別人的人的自主參與。我們知道在這塊土地上，動員與參與可能是含義不同的兩個概念。動員是在計劃經濟年代中我們搞運動用慣了的，從上至下動員群眾，群眾只是被動員對象。參與是一個一個的公民，一個一個的非政府、非盈利的組織，一個一個的考慮到自己社會責任的企業，作為主體主動的參加進來。

怎么辦呢？當我要結束我的講話的時候，我想提出一些我的想法。能夠相對好地解決好救災和扶貧的問題，需要的是整體上推進中國的改革，需要的是深化改革。要突破溫家寶總理所說的那些體制性的障礙、改革的體制性障礙。要使政府、非政府組織、企業、社區、志愿者、國際組織、外國的NGO、國外的其他機構共同來抵御人類的災害。

救助貧困需要的第一點是信息公開，更全面地掌握信息，是每一個參與者判斷怎么樣做更符合自己的利益和價值取向的前提。按照國務院全面推行依法行政實施綱要的規定，政府的信息公開和政務公開，是一種常態，但目前我們有些政府機關還沒有做到這一點。我們要允許傳媒負責任地報道一些問題，包括災害方面的問題。政府在救災和扶貧上，在信息、資金、制度上都應該負有更積極的責任。在這種前提下，我們才談得到，培育民間社會、提升道德品位。我們應該能夠接續傳統，對應一個開放的世界。

我們應該建立最低限度的城鄉一體的社會保障制度，建立國家災害救助體系和風險保險機制。這些工作政府都在做，但里面比較存在問題的是，我們過多地受城鄉分治思路的影響，我們如果不把整個中國作為一個整體來考慮，不能平等地對待每一個公民的話，我們的貧困問題就很難解決好，我們就很難有力的抵御災害。因為在一個開放的世界，在一個和而不同的格局下，政府的積極責任雖然重要，但另一方面也是不可缺少的，就是民眾的積極參與。這就是說在災害發生的時候，首先要能自救，要能夠互救，政府的救助趕去的再快，也是有一個時間差的。

所以，就要使社區真正成為社區，要有非政府組織，我們的社區，是城市也好、農村也好，換了個名字叫做社區，社區不只是一塊土地，不只是一個房子、不只是生活設施在這里，要讓住在這里的人有認同感，相互幫助。當災害來臨的時候不但不去救助、不去幫助人家，反而去搶人家的東西，這是什么問題呢？我們要形成這樣一種條件，使社區、使民間有這樣一種力量，在災害來臨的時候，能夠自救、能夠互救、能夠去幫助別人，去救助別人，要給公益事業一個公共領域。

最后，我仍然要強調一個國家國民的素質、國民的道德品性也是綜合國力的組成部分，特別是這種素質和品性與制度的結合是發展不可或缺的資源，是抵御災害、減少損害可以和應該憑借的重要力量。

我的演講就到這里，謝謝大家。

謝謝李先生帶給我們這樣一個熱情洋溢，充滿人文關懷的報告。我想李先生是把我們從今天上午災害救助的操縱層面，帶到了一個更遠的、更深層面的制度的和理論的思考，也把我們從災害救助的物質層面，引到了精神和心靈的層面。他的大量數字的引用和對比，給我們以震撼，也發人深思，我在這里聽到也非常受鼓舞，特別是李先生演講中關于公益事業和NGO事業在整個社會當中的結構地位和角色。我非常認同和贊成他的觀點，即公益事業、國民的素質和道德也是綜合國力重要的一部分。

針對這一點，我想把我自己的一段經歷跟大家分享，是一個小故事。我在一個國際會議上認識了一個84歲的老人，他是周傳柱先生，他是駐美的華僑，也是世界計算機發明人之一，是榮毅仁家的女婿。他有一個最基本的觀點，中國在過去20多年的改革過程當中，中國人向國外學習，只是學習到國外先進發達國家一些表面的東西，比如說經濟和技術。他說，實際上推動發達國家發展的，像美國這樣的國家發展有一只看不見的手，那就是公益事業，就是公民社會。

他說，這門課比起經濟的課和科技的課要難學得多，因為它是看不見的。所以，他雖然84歲了，仍然每年回國，為了推動中國公益事業的發展，每年回國一次做報告，因為這門課是中國人必須學習的。

有一種說法，21世紀是中國的世紀，但是這個不一定，如果中國的發展要可持續，中國要在21世紀真正地得到發展，要變成一個偉大的國家，那么必須要學習公民社會發展這門課。如果說這門課沒學好，中國也能得到發展，但21世紀絕對不會是中國的，中國也不會變成一個偉大的國家，只是一般的發展中國家。

我的點評到這里，我也非常高興《公益時報》作為唯一的媒體關注NGO的發展，也關注中國公益事業的發展，關注這只看不見的手，也為這個領域的發展搭建一個信息共享的平臺。

接下來我們就李先生下午的報告，做一些交流。

您剛才說到中國公益事業現在主要的問題，我聽了也深受啟發，您說現在的城鄉分治是我們最主要的問題，如果解決這個問題，還需要哪些方面的努力？它最大的困難在什么地方？我們能從哪些角度解決這個問題？謝謝。

我不能說城鄉分治是最主要的問題，但最起碼是相當重要的難題。雖然我做農民工方面的研究和工作已經很長時間了，從八十年代末、九十年代初開始，但是我給不出一個答案，我沒有這個能力。最起碼的一點，我們應該尊重任何一個生在農村的人，這是他自己決定不了的，生在農村的人就應該和我們這樣的人一樣，享有同樣的權利。

我不同意效率優先、兼顧公平的提法，我一直主張市場出效率、政府保公平。一個政府不能天天在那兒考慮招商引資，不考慮改善境內管轄范圍之下的居民的生存質量，當然，地方政府和政府的一些部門有很多難處。我最近在想，從很早以前開始講改革的時候甚至更早，我們的領導人都說，老有兩頭兒的積極性，群眾的積極性有，就是中間沒有積極性，是不是壞人都在中間，我們這些人都是壞人呢？不能這么說，為什么中間沒有積極性？恰恰是中國做實際工作的人最清楚我們的障礙在哪兒，那個制度把它框死了，他沒有辦法做。有時候有些人會說，專家了不起，可以出很多的好主意，為什么專家不能做實際工作？恰恰你這個專家不如他知道實際工作的制約在什么地方。

正像外國人出于好心，給我們的災民送來咖啡一樣，這種事在我們國內是不是沒有呢？當然不會送咖啡，但是類似的事情絕對會出現。當然我說這個話也不是說在中層的官員都是好人，我說這個話會得罪一些人，這里肯定有壞人，有貪污的人，在職位上的官員，由于習慣了這個地方，習慣了在計劃經濟年代形成的已成定勢的思維方式和行為規則，它制約了你難以突破。溫家寶總理說的體制性障礙是客觀存在的，但如果你不先治它，一點不能突破它，中國就不能往前走。

我們舊的思路想不到還有民間力量。我們的改革開放形成了一種可能是對的，但卻不是全面的一種觀念，認為不管什么事兒，重賞之下必有勇夫，但卻忘了一點，十步之內必有芳草。任何一個地方都存在著人民中的聰明才智，我們壓抑了中國人自己的智慧，我們自己不想辦法解決我們自己的問題，總是害怕民間起來，害怕民間力量NGO起來，起其它的作用，我覺得太過慮了。

最起碼要做到三點：第一點，我們的目標是為了趕超、評比還是為了正義，還是為了是當官一任，你管轄領域中一個一個人都能比過去相對生存得稍微好那么一點。當這個社會已經分化為利益主張各不相同的人的時候，政府決策的時候能不能居中平衡不同利益，不要想有些地方官只聽地方的大老板的，能不能在決策的時候，聽一聽需要幫助的，處于弱勢的人群的聲音。同時，從另一方面說，即使你是全心全意想給大家辦好事，關起門來做好事也是有缺陷的，應該打開門來，傾聽各種意見，讓各種人都進來，參與你的決策。

第三點，我們以前的官員總講，我在職位上不管怎么行，即使涉及到群眾的時候，也是動員群眾。不要忘了，你說的群眾是一個個的公民，或者農村的村民，他們是國家的主人；各個機構，大大小小的官員，只不過是代人民管理公共事務，大大小小的管家而已。只有你的積極性，沒有公眾的參與，事情是做不好的。

我們受一種舊的思路的影響，比如像救災，人人都去募捐就亂了套了，不會產生出很多的騙子嗎？人人都去救助會不會干壞事？我們總以小人之心度量別人，我覺得這是不好的，會不會有人干壞事？什么都管住，照樣會有人干壞事！我們倡導在現行制度框架之下，小步推進，慢慢地促進公眾有序參與。但我們也希望地方官、民政部門的官員，逐步開一些口子，做好事是要有空間的，做好事也是要有成本的，在這方面不打開這個口子，不建立一個制度，事情就永遠做不起來。

我們在改革之初設立基金會、慈善組織，從來沒有考慮需要什么成本，因為每個人都有單位，有人發工資，現在不是這樣的狀況了，做好事成本如果沒有一個規則的話，財務上會出問題。有一個明確的制度，把財務列清楚，事情會有好的推進。志愿者不要收入的話，慈善機構的專職人員要不要工資？志愿者不要收入的話，干那些活，給盒飯可不可以？那也需要錢。所以，做好事是要成本的，做好事需要空間的。按照現在相關的出版法，不是民間團體，以民間團體活動，就是NGO，我們叫做不注冊的NGO會受到法律的制裁。這就遇到一個問題，我們可不可以設立一些新制度，由已注冊的NGO，比如像青年志愿者協會、扶貧基金會、中國慈善總會，把無法注冊的志愿者組合帶動起來，以你出面居中協調，使他們也能參與進來。

我舉一個例子，中國艾滋病協會幫那些無法注冊的志愿者組合，教他們怎么寫申請書，替他們申請來項目，給他們提供帳號，幫他們管理，帶動起一片無法注冊的、非常小的一些志愿者組合，參與到工作中去。我們要發揮我們的智慧，在現有框架下持續工作。

國際組織在幫助中國公民社會的形成上能夠發揮什么樣的幫助作用？幫助中國公民社會的形成。

中國確定了法治社會和市場經濟的方向，有可能走向一個公民社會，但是確實要有一個過程，確實有很難的一面。對于中國外部NGO或者是非盈利組織的活動狀況，本身已經給我們一個借鑒。凡是來到中國這塊土地上做好事的國外的志愿者和組織，我們一直心存感激之情。但促使中國能夠真正走向公民社會的，我想可能不會是外國人，也不會是像我這樣站在這里的中國的所謂的專家或者教授，而是要中國民眾自己行動起來。

當你好心來到這里的時候，當我非常感謝你的時候，我要提醒你的是，你到這里來，只是你想做什么，還是也考慮到這里的一般民眾，那些需要你幫助的人他們想做些什么。你能不能更好地學習、了解一下這塊土地上的情況，不要由于好心給我們送來咖啡。我希望你作為我們平等的、相互幫助的朋友，而不是到這里來充當老師，或者是居高臨下的施恩者。因為你不是上帝，但你我都是上帝的子民。如果是作為朋友，我們永遠歡迎你，永遠感謝你。

謝謝。

因為時間有限，交流到此結束。讓我們再一次感謝李楯教授給我們帶來的精彩的報告，他剛才在報告中講到像他這樣的學者是令人討厭的，因為他老在發現問題，實際上剛才大家這么長時間非常安靜地聽他的演講，我們能看出來他的聲音是很悅耳的，不是像他所說得那么討厭。而且在這里我也希望我們的學者是社會的良心，有一個獨立的立場，同時我也希望今天參加會議的媒體的朋友，能夠給李教授這樣的聲音更多的版面。

謝謝大家。