當(dāng)前出現(xiàn)的建設(shè)用地總量增長過快，低成本工業(yè)用地過度擴張，違法違規(guī)用地、濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止等等各種新情況新問題的最根本原因，就是土地審批中存在問題。
繼2006年5月份以來國家連續(xù)出臺7項土地政策后，國家日前公布了第8項土地調(diào)控政策：《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(下稱《通知》)，進一步嚴(yán)把土地閘門。這是落實2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的系列舉措之一，也是中國2006年宏觀調(diào)控的核心手段之一。該通知核心內(nèi)容有8條，其中最富有創(chuàng)新的變化是管理上的問責(zé)考核制、土地出讓金收支新規(guī)制、法律監(jiān)察制和土地審批新規(guī)制。其中土地審批新規(guī)制，則是嚴(yán)把土地閘門的基礎(chǔ)和前提。
調(diào)整審批方式是實現(xiàn)嚴(yán)把土地閘門的第一關(guān)
調(diào)整土地審批方式，是實現(xiàn)嚴(yán)把土地閘門的第一關(guān)，是調(diào)控政策的基礎(chǔ)和前提。當(dāng)前出現(xiàn)的建設(shè)用地總量增長過快，低成本工業(yè)用地過度擴張，違法違規(guī)用地、濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止等等各種新情況新問題的最根本原因，就是土地審批中存在問題。
據(jù)國土資源部去年對16個城市進行衛(wèi)星遙感監(jiān)測資料，違法用地宗數(shù)占新增建設(shè)用地總數(shù)的近60%，面積占近50%，個別地方甚至高達90%.長達3年的治理和調(diào)控，土地“閘門”并沒能有效把住，一個重要原因就是，以前的土地審批管理權(quán)與責(zé)任權(quán)不一致。國家有審批權(quán)，但又無法有效地承擔(dān)監(jiān)督檢查的責(zé)任，由地方政府承擔(dān)責(zé)任，同樣難以落到實處，這樣就出現(xiàn)了權(quán)力與責(zé)任的嚴(yán)重不對稱。
而本次《通知》提出，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，依法由國務(wù)院分批次審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，調(diào)整為每年由省級人民政府匯總后一次申報，經(jīng)國土資源部審核，報國務(wù)院批準(zhǔn)后由省級人民政府具體組織實施，實施方案報國土資源部備案。這樣就避免了以前由國務(wù)院分批次審批，省級審批只是例行審批程序，無法履行嚴(yán)格把關(guān)責(zé)任的狀況。
過去的土地審批，沒有時間和次數(shù)的限制，只要是在建設(shè)用地范圍內(nèi)，都可以在一年內(nèi)多次審批。而改為由省級人民政府匯總后一次審批，避免了過去經(jīng)常突破年度計劃，難以總量控制的狀況。每年由省級人民政府匯總后一次審批，還將使各省在建設(shè)用地審批時，盡量估計到區(qū)域分布上的均衡和公平，防止過去審批時出現(xiàn)的省市之間、各地級城市之間和縣鎮(zhèn)之間建設(shè)用地不公平，如有些地方因為指標(biāo)用完而被擠掉，不利于區(qū)域平衡發(fā)展。
地方政府擔(dān)負著加強土地調(diào)控的重要職責(zé)
2004年以來，國家宏觀調(diào)控力度不斷加大，但總的效果仍然不盡人意，經(jīng)濟增長依然過快、投資增速還是過高、房地產(chǎn)價格仍然居高不下，甚至出現(xiàn)了“越調(diào)控經(jīng)濟越升溫”的情況。其中的重要原因，就是地方政府與國家在利益上的不同、所站的角度差異，從而，在對政策理解上產(chǎn)生了分歧，自然也在政策執(zhí)行上出現(xiàn)了偏差。但是，從當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展來看，無論是投資還是消費，其熱度首先都會在房地產(chǎn)業(yè)體現(xiàn)，而房地產(chǎn)投資首先要以建設(shè)用地擴大、城市土地增加為前提，在這種情況下，控制住土地，可以說就控制住了房地產(chǎn)，進而就可以抑制住投資的過快增長。
因此，2006年二季度以來，國家選擇土地和房地產(chǎn)作為宏觀調(diào)控的著力點，是很有道理的。筆者在一項研究中發(fā)現(xiàn)，在我國某些地區(qū)，當(dāng)建設(shè)用地面積增加1%時，當(dāng)?shù)氐墓潭ㄙY產(chǎn)投資會增加4.10%，GDP會增加2.597%左右。這說明建設(shè)用地與投資及經(jīng)濟增長之間是密切相關(guān)的。控制建設(shè)用地規(guī)模，對于抑制投資過快增長、經(jīng)濟增長過快是一定會有效的。而強化土地調(diào)控的關(guān)鍵，是地方政府，從這個意義上來說，地方政府實際上將擔(dān)當(dāng)著本次宏觀調(diào)控的最重要職責(zé)。
確保被征地農(nóng)民利益的關(guān)鍵是提高土地補償費
《通知》中，國家專門強調(diào)了征地補償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則。被征地農(nóng)民的社會保障費用，按有關(guān)規(guī)定納入征地補償安置費用，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。社會保障費用不落實的不得批準(zhǔn)征地。這是土地審批的前提，一定要堅持。
不過，盡管《通知》提出了“土地出讓總價款必須首先按規(guī)定足額安排支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及補助被征地農(nóng)民社會保障所需資金的不足”，但如果仍然沿襲以前的補償標(biāo)準(zhǔn)，則是很不夠的。因此，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，合理確定土地轉(zhuǎn)讓價格的農(nóng)民所應(yīng)獲得的利益最為關(guān)鍵。否則，農(nóng)民的利益仍然難以保證，土地調(diào)控的目標(biāo)還不能算真正完成。
□張琦(北師大經(jīng)濟與管理研究院研究員)
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