面向中國空間治理現代化的科技強國適應策略
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中國網/中國發展門戶網訊 全球變化和全球化在深刻地改變著我們生存和發展的地球，人類如何適應自然環境的變化？人類社會如何應對經濟全球化新趨勢？變革和健全新的全球治理體系已不僅僅是政治家關心的命題，而是逐漸成為在人類命運共同體發育、成長中各國科學家面臨的共同問題。特別是這次新冠肺炎疫情給全球帶來的災難，不同政治制度、自然地理環境和文化背景與發展模式的國家應對策略有所不同，付出的生命代價存在顯著差異。隨著各種應對策略延伸到災后適應的階段，其產生的經濟恢復力、社會信任感乃至重新審視人與自然的關系都將產生國別差異、地區差異，從中對人的環境倫理和發展價值觀、經濟效益乃至核心競爭力、政治體制優勢和治理水平等都將出現不同程度的重構。這將對各國和各地區未來生存和發展的科技創新能力、自然環境基礎、人力資源和社會財富等產生鏈條式影響，因此必將給科技強國提出一系列新的命題。其中，嵌入地域空間的差異化治理體系如何快速、高效、精準地適應全球變化和各國國情，無疑是具有高度復雜性的綜合課題，由此關聯的也必將是綜合性的科學難題。破解這一難題的進度，在很大程度上決定著全球各國發展的綜合競爭力的重新排序。因此，面向中國空間治理現代化的科技強國適應策略，是具有國家重大戰略意義的，也是有著重要科學價值的。
空間治理科技需求與科技支撐“短板”問題
按照全球治理委員會（Commission on Global Governance）對“治理”的闡釋，治理是個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和，這一表述在現代公共管理領域具有很強的代表性和權威性。根據我國的體制特征和空間作為治理對象的要求，空間治理的行為主體是政府，即空間治理是政府為實現空間布局合理化、空間結構有序化，以期提升國土空間品相、效能和競爭力而實施的體制機制和運用的政策工具的過程。
在以往我國經濟社會發展中，空間治理沒有得到重視。計劃經濟時期，我國在經濟社會發展中側重經濟部門、行業和產品的綜合平衡關系；改革開放以來，很長一段時間，我國采取犧牲國土空間資源與環境來換取經濟發展的主導模式，因此帶來的空間失衡成為我國經濟社會發展的突出問題，也成為未來高質量發展要解決的重要問題。與此相關，空間治理能力相對落后也就成為我國治理能力和治理體系現代化的突出“短板”。當前，黨中央確定生態文明建設的目標是建成美麗中國，而美麗中國的載體是國土空間。因此，無論是目標導向，或是問題導向，實現空間治理能力現代化的進程表決定我國全面實現現代化的進程表。即使是著眼于空間治理的各類主體，增強科技支撐能力和應用程度，都將是空間治理現代化的必由之路。
重大現實需求對科技的強依賴性及科技“短板”
在我國現代化建設的歷程中，很長一段時間決策與科學的結合，特別是決策對科學的依賴性一直被詬病。缺乏科學論證、輕視科學規律、科學工作者不能深入和實質性介入決策過程是導致我國很多重大決策失誤的根本原因之一。
但?2008?年汶川特大地震的災后重建過程卻完全不同——以基礎評價支撐重建規劃、以重建規劃指導重建工作，全方位和全鏈條地展示出中國特色社會主義制度優勢。汶川特大地震災害發生后，政府面臨諸如“就地重建還是選址遷建”“災后重建選址和建設合理規模”等一系列重大決策問題，最終決策的全過程充分依賴科學研究和論證。在當時復雜的全球環境中，汶川重建之所以沒有招致國外非議，其根本原因之一就是決策過程和決策方案的科學性。這包括：用遙感等現代技術盡可能準確刻畫災損情況，開展重建資源環境承載能力評價工作，重建規劃直接采納科學論證獲得的重建功能分區方案，重建工程特別是村鎮建設遵循規劃家的藍圖，以及健全包括自然環境修復和心理援助等全系列的地震災后重建體系等。汶川重建不僅受到國際社會普遍好評，也為我國而后應對重大災害樹立了標尺。更重要的是，由此確定的資源環境承載能力評價成為我國可持續發展決策的基礎工作，進而延伸到生態文明建設事項對科學研究和論證的依賴，從而對我國治理體系現代化產生了重大影響。
在黨中央、國務院部署汶川重建規劃和重建工作中，作為重建規劃基礎依據的“汶川重建資源環境承載能力評價”由中國科學院牽頭開展。當國家將重大需求直接作為工作和責任落實到科學工作者身上時，科技支撐能力與滿足國家重大需求間的差距便成為突出問題，而該問題也是科技強國建設中的突出“短板”之一。汶川重建資源環境承載力評價中顯現出很多問題，應在討論空間治理現代化的科技強國適應策略中予以重視。
科學認知人居環境和科學規劃人類活動空間的基礎數據嚴重不足。我國西部地區大量空間數據缺失，甚至部分鄉鎮的行政區劃界線無矢量化數據；許多與人類活動開發、利用自然關系重大的基礎數據薄弱，如工程地質圖和水文地質圖在山區精度過低；社會經濟統計數據和自然數據多為“兩張皮”，諸如人口數量等人類活動空間分布數據與滑坡泥石流脅迫區的自然災害風險性數據在空間上無法耦合。
對基本過程和不確定性的數值模擬和物理模擬等技術方法嚴重欠缺。災后重建選址包括臨時安置區和長久安置區的選址，而長久安置區又有在災區內選址和災區外選址?2?種途徑。其中，災區內不確定因素對選址影響很大，如堰塞湖風險及次生災害風險。當投資能力達到一定規模且遷移意愿不斷變化的條件下，實現重建目標約束下的空間配置就成為一個附在動態系統的優化問題。在應對突發重大安全事件時，無論是整體的數值模擬還是對不確定因素的物理模擬基本都是空白。例如，即使是利用現代遙感技術，在植被災損和建筑物災損未發生明顯位移和變形的情況下，現代遙感技術采集的數據與實地校驗獲得的真實數據也存在很大的誤差。
在強依賴過程中的科技短板的誤導作用
在當時的條件下，盡管科技對汶川重建的重大需求支撐能力存在著明顯的“短板”，但依然發揮了不可替代的作用，并由此助推了生態文明建設特別是空間治理體系現代化對科技支撐的強依賴。近年來中央發布的若干文件，如《關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》（中發〔2017〕27?號）、《關于建立資源環境承載能力監測預警長效機制的若干意見》（廳字〔2017〕25?號）、《省級空間規劃試點方案》（廳字〔2016〕51?號）等，其中大量的段落是對科技方法應用的闡述。可以說，中央在宏觀和戰略領域的決策與管理中，生態文明建設特別是國土空間開發保護制度的形成對科技支撐的依賴程度前所未有；反過來，實現美麗中國的目標必須走科技強國的道路，因為國土空間是美麗中國的建設載體，離開科技支撐的美麗中國建設必然是虛無縹緲的。
盡快彌補科技“短板”是實現科技強國戰略亟待解決的問題，特別是在因科技“短板”對國家重大決策和戰略行動產生嚴重誤導的領域，更是科技強國必須著力解決的問題。主體功能區是優化國土空間格局的重要戰略和基礎性制度，主體功能區戰略和制度的實現和精確落地建立在生態安全、糧食安全、城市化?3?類地域功能確定的基礎上。2019?年?11月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，我國當前實施“三條控制線”——生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界的管制措施具有重要意義，并已成為國土空間規劃的核心要素和強制內容，這是優化國土空間開發保護格局的系統性、政策性、可操作性的制度設計。
其中，生態保護紅線劃定的目的是留足維系地球自然生態系統健康、安全和可持續過程的必要空間，制度管理的指向和著力點是禁止人類活動干擾。例如，森林生態系統因具有很強的固碳、水源涵養等功能而重要性突出，被劃為“紅線”；土壤因鹽漬化程度達到峰值而被歸類為農田生態系統脆弱性突出，被劃為“紅線”。在生態保護紅線的具體劃定過程中也暴露出一些問題，雖然前期充分依賴生態學的原理方法和專業技術隊伍，但從技術規程發布到各省份生態保護紅線劃定方案論證等?2?輪全國大規模實踐，都沒有取得令人滿意的效果。究其原因，就是生態學理論方法偏重于或局限在生態系統的脆弱性、重要性評價方面，而忽視了人類活動可干擾性的認知。
生態保護紅線政策的著力點是制定未來對人類活動管理的要求，包括人類活動能否擾動及以什么強度和方式擾動生態系統為管理重點。這種生態保護紅線的劃定方法目的在于突出脆弱性與重要性分級，但實質上卻從劃分理念與方法上產生了與應用需求目標的嚴重錯位。人類活動類型是多樣的，作用自然的強度和方式是多樣的，自然生態系統對人類活動的承載能力和適宜性也是不同的。例如：鹽漬化土壤用作工業建設用地是可行的；如果森林生態系統不存在水源涵養和重要生物保護地功能，也可承載合理利用方式與強度下的人類活動；即使是極端脆弱的高寒草原生態系統，符合草畜平衡要求的放牧恰恰有助于其生態系統健康。
生態學理論和方法如何適應人與自然共建的生態系統，以及合理確定自然生態系統平衡中人類可持續發展的生態位，是避免科技支撐在需求強依賴性中產生誤導必須解決的問題。事實上，強調生物多樣性的保護也是如此。當把人也納入生態多樣性系統中，在生物多樣性過程中是否病毒、有害細菌也趨于多樣性？相應地，人的暴露性是否提升？健康風險是否增大？如果簡單地在人類活動密集空間中突出生物多樣性，是否會加劇人與自然的沖突、導致人與自然相互作用的負邊際效應增加？如果這些問題不解決就去推進城市的生態化等，容易造成生態安全隱患。事實上，在人類發展史上，當人類將自然空間改造為城市化空間時，就是最大程度或者說是過分規避自然空間對人類可能造成的負面影響。現在生態化城市應要求“控制”下的生物多樣性、“優化”下的生態系統多樣性，以實現正效應最大化。但是，這方面的理論和方法都是欠缺的，難以滿足空間治理的科技需求。
劃定生態紅線的案例給我們的啟示是，在空間治理和生態文明建設領域，科技支撐科技強國戰略的最大“短板”——產生誤導作用，就是以自然科學為主體的科技支撐體系中沒有把“人”有機地納入其中，反之亦然。我國現行的學科分類體系中，對“自然”科學和“社會”科學的清晰界定及其發展策略，也無法滿足當今和未來面臨得越來越復雜的生態文明與可持續發展問題。
科技強國建設中的科技“缺位、錯位、越位”問題
長期以來，科技在富國與強國戰略中的“缺位”，導致我國在改革開放以來經濟高速增長歷時?40?年還未能夠實現向科技驅動型發展方式的轉變，而新興的工業化國家通常經歷高速增長后?20?年便開始實施轉型，這成為我國至今經濟發展質量不高、產業競爭能力不強的關鍵因素。黨的十八大以來，在生態文明建設等領域開始形成決策對科學的強依賴，生態文明的一系列重大改革，包括自然資源資產負債表、資源環境承載能力監測預警機制、綠色國民經濟核算體系與生態補償、主體功能區制度和國土空間規劃體系、生態環境保護督查等，無一不是以科學研究為基礎、以科研工作為支撐、以科研成果為保障的。可以說，在我國宏觀決策和戰略部署層面，科技強國戰略在生態文明建設和空間治理能力提升過程中得以率先、全面、系統地貫徹實施。
除了以上討論的科技支撐能力同國家重大需求有差距等“缺位”問題，以及因科技支撐能力的“短板”導致對國家重大戰略實施的誤導等“錯位”問題之外，還存在科技強國建設中科技定位出現的“越位”現象。我國以往的決策管理過程，通常存在“輕前期充分研究、重行政決策、輕實施過程監督管理”的現象。其中，實施管理和決策修訂是科學決策和行動的重要保障。在生態文明建設中，為了使區域政策能夠結合各地發展的實際情況并及時調整優化，政府必須建立監督、評估和調整的機制。通過調研資源環境承載能力是否超載，來評估不同地區可持續發展的狀態并解析超載的成因，從而進行區域政策的調整，這已成為一項重要的制度。在這個過程中，科學家建立指標體系和評估模型，逐步完善監測數據采集網絡，開展試點并對全國進行試評價，取得了良好進展?。但需要注意的是，這個過程中出現?2?種傾向：一種傾向是“缺位”判斷的延續，科學工作者認為我國政府決策管理不會真用科學評估的結果；而隨著政府對評估成果運用力度提升，又出現另一種認識傾向，科學工作者認為政府決策管理就應當完全按照科學評估結果執行，不按照評估結果執行就是不科學，這是科技支撐在決策管理過程中的“越位”表現。科學工作者進行的評估是依托有限專業領域、考慮有限因素，并且目標和約束條件設定在有限范疇內的。毫無疑問，評估越復雜，其在決策應用中的貢獻率將越大；但相較于評估結果，決策過程在涉及領域、考慮因素、目標選取方面的考慮更為復雜和綜合。因此，決策管理對科技成果的充分應用是強國之路，但絕不應該對科技成果進行照搬。而科技強國努力的方向，則應是更加逼近決策管理需求，盡可能發揮出最大的科技支撐效益。
空間治理現代化的科技響應和支撐難點
生態文明建設是中國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的重要抓手；空間治理現代化則是生態文明建設的重要制度保障，也是全面建設社會主義現代化國家的目標內容和途徑舉措的重要組成部分。因此，空間治理現代化無疑是科技強國戰略實施的重點領域。研究表明，生態文明建設和空間治理現代化的?2?個決定性過程是法制化和科學化。黨的十八大以來，科技強國戰略已經在生態文明建設和空間治理現代化領域得到全面實施，由此體現出相關決策管理對科技支撐的強依賴性特征。生態文明建設和空間治理現代化的決策需求是強勁、迫切、不斷增長的。因此，應采用目標導向和問題導向結合的方式，建立空間治理現代化科技需求分析框架，辨析科技支撐的難點問題，這是合理選擇面向中國空間治理現代化的科技強國適應策略的有效途徑。