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葉興慶：擴大中等收入群體 改革土地增值收益分配制度
關鍵詞： 第76次中國改革國際論壇 中等收入群體 社會財富 城鄉差別 土地制度 收入分配制度 土地增益收益 征地制度 利益格局 土地用途管制 土地發展管制 糧食安全 土地增值稅
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這個鏈條里面有四個利益相關者：第一個是城郊農民，即通常講的被征地農民或者叫失地農民，在現在的法律制度框架下，就是不能參與土地增值收益分配，農民在征地過程中只能得到原用途的補償；第二是農區的農民，因為位置，因為土地管制，相當一部分的農民恐怕世世代代是沒有機會去實現土地的城市化規劃，就是在城市規劃區以外的人，以前還有鄉鎮企業，還有村村點火、戶戶冒煙，很多地方還有分享工業化的增值收益的機會，現在鄉鎮企業也變了，在縣里面也搞工業園區。第三個是城市居民，城市居民非常復雜，這里面又分成兩種，一種是新房的購買者，他們是高地價的承受者，也是土地財政的貢獻者。第二種人是囤地以后炒作，他們是土地漲價的獲益人。第四是城市政府，本來城市政府與中等收入沒有什么關系，但是要完整的理解土地收益鏈條，還是要把城市政府納入到我們的框架里來，現在地方政府獲得了更多的土地收益，去年是3萬億，今年受到一些宏觀下行的影響，土地收益有所下降。
我們看看這個利益格局怎么去調整。十八大報告指出，要改革征地制度，提高農民在增值收益中的分配比例。從長遠的角度來看，征地制度改革到底應該怎么改，我個人認為有三個問題要注意：
首先是，征地制度本身要收縮它的范圍，合理界定公共利益，縮小征地范圍。在公共利益的這部分，要參照被征收地周邊同等地塊的征收價，就是市場定價。
第二，征地制度改革必然涉及到一個問題，征用的土地在公共利益范疇外怎么辦？這部分土地應該在嚴格用途管制、嚴格規模的情況下，由用地者跟土地所有者直接談判。
最后還有一個問題，這個漲價歸誰？我們現在是漲價歸公，我們是按原用途補償的，今后不能按原用途補償了，肯定有漲價的問題，漲價歸誰。比較合理的結構應該是合理歸私，適度歸公，農民是分享而不是獨占農地轉建設用地的增值收益。十八大說要提高農民在土地增值收益中的分配比例，并沒有說完全給農民，對增值的部分按照一定的比例來征收土地增值稅。
對農區的農民，我們引進了土地用途管制制度，但是我們沒有引進土地發展管制制度，也沒有引進土地發展成本交易制度，剛才我們談到，城市以外的農民跟土地的非農化收益沒有任何關系，這個格局下，他們承擔著保護基本農田、保護糧食安全的責任，他們怎么去分享收益的問題？現在地方層面有一些探索，比如說一個地方通過建立耕地保護補償基金，使不能城市化地區的農民也能分享城市化地區的收益。下一步把地方層面的探索和創新上升到國家層面，盡快完成全國性的耕地保障補償機制。
對城市居民，只能對不同的利益群體實行不同的補償。新房購買者，通過增強土地供應市場的競爭遏制地價的上升，從而遏制房價的上升，政府要加大保障房的建設力度。對二手房的銷售者，現在除了征收少量的稅以外，漲價幾乎歸私，這個必須進行調整。現在我們的土地增值稅實施范圍是對城市的商業地產，去年城市存量的土地增值收益全國收到200多個億的增值稅，今后應該擴大到住宅。
最后一個利益相關者是政府的問題。我們知道土地財政完全肯定或者完全否定都是不客觀的。應該說從十多年來，土地財政的作用來看，還是要看到它的積極的一面。土地出讓收入里面除了要用相當一部分來彌補征地拆遷的成本以外，我們還有大量的土地出讓收入用在城市基礎設施建設上，用在農用土地開發整理和農村基礎設施建設上，還有保障性安居工程、教育等等都要從土地收入中分一塊。除了土地出讓收入以外，現在跟土地有關的財政收入和政府性基金收入，比如說城鎮土地使用費、土地增值稅、耕地占用稅，比如國有土地的收益資金收入、農業土地開發基金收入，這些方面還是有很大的潛力，更大的潛力是完善我們的征稅。如果嚴格按照土地增值稅條例來執行，我們對農地改建設用地中產生的增值、對城市存量土地因經濟社會發展產生的增值加大調節的力度，也可以為城市政府籌集大量的建設資金，在一定程度上彌補因為征地制度改革而減少的土地出讓資金。
謝謝！