黨的十七大報告中提出“探索職能有機統一的大部門體制”，激起眾多階層的多重想像與期待。新一輪行政管理體制改革，將以第六次政府機構改革為先導，依托大部門體制重構政府權力結構和組織體系，最后方案將在3月份的“兩會”公開。
“大部門體制”是為了解決機構重疊等政府管理問題，由市場經濟比較成熟的國家，率先探索并逐步實行的一種行政管理模式。對于這些先行一步的國家，有什么經驗可供參考？南開大學周恩來政府管理學院課題組進行了調查，并于近日發表了此文。
設多少部門才算合理？
所謂中央政府核心機構，在國外一般是指參加內閣的部級首長領導的中央政府的主要組成部門，大體相當于我國的國務院組成部門。
聯合國成員國中，課題組重點考察了兩類國家，一類是普遍實行市場經濟并且經濟發展水平相對較高的國家，以經濟合作與發展組織（OECD）的29個成員國為代表；另一類是處于市場經濟轉型中的大國和發展中大國，主要包括俄羅斯、印度、巴西等7個國家。
在經合組織成員國中，從數量考察，中央機構設置最多的是新西蘭，現政府的核心機構約有30個（一個內閣部長往往兼任幾個部的首長，內閣部長人數只有19 人），其次是加拿大26個，其他國家都在20個以下。其中，澳大利亞和英國19個，美國和法國15個，德國14個，日本12個，機構設置最少的瑞士只有8 個。中央政府核心機構設置數量平均為16個。與我國國務院目前有28個組成部門相比較，數量相對較少。
處于市場經濟轉型期的印度、印尼、俄羅斯、阿根廷、埃及、巴西和南非等國家，中央政府核心機構的設置數量總體相對較多。其中數量最少的阿根廷只有11個，俄羅斯15個，其他幾個國家都在20個以上，印度最多，共設41個部門。部門較多的國家無所謂大部門體制。
英國內閣組建“超級部”
經合組織國家，特別是美、英、法、日、德等主要發達國家，中央政府核心機構數量不多，相對精干，究其原因，很大程度上得益于大部門體制的實行。
英國是發達國家中較早實行大部門體制的國家。20世紀60年代后期，英國開始在內閣中組建被稱為“超級部（giant department）”的大部門，擴大業務管轄范圍，將多種內容和有聯系的事務交由其管理。如1964年將原有的國防部、海軍部、陸軍部和空軍部合并為新的國防部，1968年外交部和聯邦事務部合并為外交和聯邦事務部，社會安全部和衛生部重組為衛生和社會安全部。
經過歷屆內閣的不斷調整，到本屆布朗內閣，核心機構共設置19個。具有代表性的“超級部”主要包括文化、信息與體育部，商務、企業與規制改革部，環境、食品與農村事務部等。其中的商務、企業與規制改革部整合了過去的貿易與工業部的全部職能以及內閣辦公室的部分職能，全面負責企業與商務關系、地區發展、市場公平、能源政策以及經濟規制管理與改革事務等。
日本旨在克服“部門主義”
日本中央政府2001年正式實施以大部門體制為重點的行政改革，主要目標是為了克服“部門主義”，核心內容是重組原有的22個省廳。重組原則包括依政策課題、施政目標與任務，重新按相同或相近職能組合部門，并重視部門的統合性與整體性；利益相反與性質不同（如經濟發展與環境保護）的業務要盡量放在不同部門；部門之間在規模和權限方面要盡量保持均衡。
按照這個原則，中央政府核心機構大幅削減為12個省廳。原有職能重復或互補性高的11個省廳，統合改組為4個省，原郵政省、自治省、總務廳合并為總務省，文部省、科學技術廳合并為文部科學省；厚生省、勞動省合并為厚生勞動省；運輸省、建設省、北海道開發廳、國土廳等合并為國土交通省。環境廳升格為環境省。其他七個省廳則根據任務需要，重新調整職能和負責的業務。
與上述省廳部門重組相配合，建立了三個層次的中央省廳間協調機制：一是在首相的直接領導下，由內閣官房（相當于我國的國務院辦公廳）主導的部門協調，為最高協調機制；二是由首相就特定政策問題任命的“特命內閣大臣”主持召開相關閣僚聯合會議，協調省廳間的問題；三是省廳部門間的直接協調機制，一般特定政策問題由該政策的主要負責部門擁有協調權，其他部門參與配合。
在規劃和實施大部門體制改革過程中，日本政府專門成立了由首相直接領導的“行政改革會議”，吸收專家和社會有識人士參與，充分研討，獨立形成改革建議，政府對建議給予最大限度的尊重。同時，在部署改革過程中，堅持立法先行，到2001 年改革正式實施，共提交立法機關審議通過了數十部相關法律，保證了改革的規范性和嚴肅性。
啟示：20稍多一點比較理想
其一，從大部制實施比較充分的國家來看，中央政府核心機構的理想設置數量似乎應該控制在20個以下。目前我國國務院組成部門有28個，同一些發展中大國相比似乎并不顯多。不過，考慮到國務院還有1個直屬特設機構、14個直屬機構、5個辦事機構、18個部委管理的國家局和多個事業單位的存在以及施政過程中現實存在的“政出多門”、“九龍治水”等問題，進行大部門體制的改革和探索，顯然是必要的。從長遠目標看，在實施大部門體制的基礎上，將國務院組成部門的數量逐步調整到20個稍多一點，應當是比較理想的。
其二，在職能和任務整合的基礎上探索試行大部門體制，是克服部門主義的有效途徑，這已經為很多國家的行政改革經驗所證明。
其三，在積極探索實行大部門體制的同時，也應注意組建大部門要有一定的限度。首先，任務和利益取向相沖突的政府職能不宜放在一起，由一個部門負責施行；其次，在組建大部門時，也要考慮部門之間力量和規模的平衡，大部門不宜規模太大，以致成為超越同一系列的其他部門之上的“部上之部”，那樣，反而會造成變相增加行政層級等新的行政管理問題。
其四，從英、法、日等國大部門體制改革的經驗看，作為重大的行政管理改革措施的出臺，需要從國情和現實出發，逐步展開，不可操之過急。同時，借鑒日本的經驗，大部門體制改革，應堅持依法展開，通過立法機關的審議，以法律的形式對行政改革作出明確和具體的規范，有助于保障改革實施過程的嚴肅性。
其五，在中央政府推動大部門體制改革的同時，可以而且應該鼓勵地方各級政府也作積極的探索。在這個問題上，中央政府部門要堅決克服“上下對口”“左右對齊”的慣性思維。《瞭望》新聞周刊
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大部制改革不會一步到位
各種信息已將可能要組建的“大部門”勾勒出了一個梗概。種種跡象表明，大部門制的改革，將按循序漸進原則，逐步解決當前行政體制運行中存在的一些根本性問題。
從目前來看，大部門體制不會一步到位，只會是選擇試點部委，積累經驗，逐步推進。經驗可以積累，改革不容試錯，否則引發政策回潮，容易導致大部門體制改革的步伐受阻或者使大部門機構改革方案半途夭折。因此，以大部門體制為核心的政府機構改革需要目標明確、通盤規劃、穩步推進。
部門利益、個人權力乃至特殊利益集團的利益，都可能成為大部門體制改革的阻力。大部門體制是解決部門利益膨脹和沖突的極端手段，通過減少部門數量，整合機構職能，達到消弭部門利益膨脹的目標。必須要明確，改革不是權宜之計而是立意高遠，是為了長治久安。
（作者為中央民族大學法學院教授、中央民族大學法學院研究生）
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