中央黨校研究室副主任周天勇認為國務院機構應向“大部門制”過渡
中央機構“大部制”設想
中共十七大閉幕之后，中國行政體制改革逐漸清晰，“大部制”呼之欲出。有關人士日前指出，未來中國政府機構改革將逐步向“寬職能、少機構”的方向發展，國務院所屬機構中的一些部門將進一步整合，采取“大部門有效管理體制”。
■大國土建設部＝區劃＋規劃＋建設＋國土資源等
■大農業部＝農業＋糧食＋林業等
■大交通部＝交通＋鐵道＋航空＋公路＋水運＋郵政等
■大文化部＝文化＋廣播影視＋新聞出版＋體育＋旅游＋文物等
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中國政府管理成本龐大
專家指出，政出多門對于管理成本的消耗是巨大的，國務院除辦公廳外，共有內閣部門二十八個，特設機構一個、直屬機構十八個、辦事機構四個、部委管理的國家局十個、直屬事業單位十四個，另外還有一百多個議事協調機構，數量之多、類型之多、分工之細難以想象。
參考現代各國政府管理的一般規律和經驗，就組織結構而言，一個國家的中央政府和省級政府，由十至十五個政府部門組成較為適當，政府組成部門有合理的決策與執行組織結構。
對比其他國家，美國總統內閣為十三個部門，日本內閣設一府十二省廳，德國為十五個部門，英國為十八個部門。而中國政府的部門數量甚至可以達到某些國家的兩倍到三倍。其中巨大的管理成本，更達到了許多西方強國的數十倍。如果能從大部制入手，合并功能相近的部門，精簡人員，便可以省去大量的管理費用，從而也能從根子上提高政府效率。
政府部門眾多，帶來的也是公務員數量的龐大。有關調查顯示，有近七成的民眾認為，中國的公務員數量過多。據國家行政學院經濟學部副主任王健介紹，按照公務員與GDP的比例指標來看，中國公務員數量大大超出發達國家。
從經濟視角考察，財政供養人員與GDP之比看，中國為39人／百萬美元，大大高于發達國家，目前美國為2．31人／百萬美元，日本為1．38人／百萬美元。中國公務員“超標”近20倍。
本版稿件據《瞭望》、《財經》、《信息時報》、《新快報》
改革開放后的5次政府機構改革
第一次1982年：國務院各部門從100個減為61個，人員編制從5．1萬人減為3萬人。
第二次1988年：國務院部委由45個減為41個，改革后人員編制減少了9700多人。
第三次1993年：國務院組成部門、直屬機構從86個減少到59個，人員減少20％。不再設置部委歸口管理的國家局，新設置了國務院臺灣事務辦公室與國務院新聞辦公室。
第四次1998年：不再保留的部委有15個，新組建4個部委，3個部委更名。改革后除國務院辦公廳外，國務院組成部門由原有的40個減少到29個。全國各級黨政群機關共精簡行政編制115萬名。
第五次2003年：設立國資委、銀監會，組建商務部、國家食品藥品監督管理局、安監總局，將國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會，國務院組成部門變為28個。
延伸閱讀 專家眼中的“大部門制”
部門合并
拓寬管理幅度
“大部門制”是相對于現有政府行政管理體制而言的，“大小”指的是政府行政管理的幅度，管理幅度拓寬，機構相應減少，是“大部門制”的一個特點。“大部門制”將職能相對接近的部門進行橫向合并，設立所謂的“大部門”來統籌原來幾個部門的職能，從而拓寬管理幅度。
翟校義（中國政法大學行政管理研究所副所長）
減少部門數額
提高運作效率
當前政府有些市場經濟職能無法有效體現，主要的原因是組織體系沒有很好構建，因此到了把組織體系轉型的必要時刻。倡導“大部門制”的政府機構改革，是個全新的提法，與過去的五次改革完全不同，“大部門制”是側重改變政府職能機構繁多、職能交叉的現象，通過減少機構數量，降低各部門協調困難，使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理角色定位。
毛壽龍（中國人民大學行政管理學教授）
仍面臨先改革
后膨脹的怪圈
每隔五年一次機構改革似乎是一個周期，之前1998年和2003年的政府機構改革，在很大程度上主要精力都是圍繞著精簡機構來進行，但卻沒有能夠走出精簡機構之后再次膨脹的循環，“大部門制”也面臨這樣的怪圈。
“大部門制”的設想，實際上就是在更大程度上整合機構。這將對解決政府職能交叉起到積極作用，能夠杜絕各職能部門相互踢皮球的現象，降低協調成本。
精簡機構，政府的公共權力在整體收縮，腐敗的機會也會隨之降低。因此“大部門制”職能的集中不會導致腐敗機會增加，客觀上反而會促使腐敗減少，可以抑制職能權力的濫用。
任建明（清華大學廉政與治理研究中心主任）
政府改革
需要法治化
政府機構改革最核心的地方是制度轉型思路的轉換。“大部門制”基本上還是屬于行政改革，而政府職能的真正轉型才是深層的轉型。政府的改革需要法治化，政府各職能部門的職權擴張以及財權、稅權等職權的分配等等，都需要通過深層制度的變革和法治化的途徑來解決。
范亞峰（社科院法學研究所研究員）
中央關注機構改革
有關媒體報道，國務院將成立能源部，整合國家發改委、國資委、國土資源部、水利部、電監委中有關能源的職能，以及統領中石油、中石化、中海油、國家電網等國有能源巨頭。
有關專家表示，假如能源部能夠設立，預示著中國政府新一輪機構改革將在明年3月大換屆時鋪開，同時也預示著新一輪機構改革將加大改革力度，去除現在機構重重疊疊、職責不清的毛病，采取“大部門有效管理體制”。
有關人士指出，明年是全面深化行政改革的重要一年。中共十七大報告已明確指出，“深化行政體制改革是深化改革的重要環節”。剛剛結束的中央經濟工作會議，也對明年全面深化改革作出部署，其中第一條便是“深化政府機構改革，加快轉變政府職能”。專家據此表示，把政府機構改革提到如此重要的地位，透露出中央對推進中國政治建設進程的高度關切。
管理分散弊端重重
專家指出，能源部的設立有多方面理由，能源管理體制至少涉及石油、煤炭、電力三大領域。目前管理體制的弊端主要有兩方面：其一是高高在上，難以管好。目前的管理體制，上面有一個國務院總理掛帥的國家能源辦，但管理的實體是在國家發改委內設的能源局，能源局下設的能源處才十個人，卻要主管整個中國的能源。
其二是能源管理多頭并舉。如石油和煤炭的管理比較分散，而電力管理則十分嚴密，有國家電力監管委員會、國家發改委、國資委三大部門在管，上面還有國家電力體制改革領導小組統籌。但這樣一來，誰都在管，誰都管不好。
專家強調，類似能源領域的問題，在中國行政架構中的多個領域都存在。長期以來難以管好的食品安全領域，就是因為有衛生部、農業部、工商總局、質檢總局、食品藥品監管總局等部門多頭管理，至今職責不清。而文化領域，不算中央宣傳部，下面還有五六個，如文化部、廣電局、新聞出版總署、版權局、文物局等部門，職責也不易分清。
權力制衡成改革焦點
目前，對于大部制的構建，有很多問題并沒有解決，其中怎樣平衡制定決策、執行和監督三權，是大部制改革所面臨的最大問題。如果由原來的幾部委組成新部門，權力和財力勢必更加集中，怎樣防止因權力過度集中而產生的腐敗問題，成為影響大部制改革順利實施的一大關鍵因素。
為此，有學者提出，避免的方法有多種，一是在部與部之間，讓有些部專門行使決策權，有些部專門行使執行權，有些部專門行使監督權。二是在大部制內部給機構分工：有些機構專門行使決策權，有些機構專門行使執行權，有些機構專門行使監督權。
但有專家認為這些方法仍存在不妥之處，即如果成立一個獨立行使監督權的機構，相對于合并后的大部制來說，此機構的監督能力必須超過一般意義上的監督機構，而對于這樣一個強力的組織要怎樣組合、以什么樣的形式出現亦是難題。
縮小機構精簡人員
中國媒體早前預測，在明年3月的國務院機構改革中，能源部的成立幾乎已成定論，目前尚存的爭議主要集中在能源部的職能范圍上。而大交通、大國土建設、大農業、大文化等體制的建立，亦或正在研究中，并非沒有可能。
對此，中央黨校研究室副主任周天勇教授認為，國務院機構最理想的改革方案是除了外交部、國防部、安全部、公安部等，其他部委逐步向大部門制過渡。
比如，可考慮整合石油、電力、煤炭、核能、現有電監會等，建立大能源部；整合區劃、規劃、建設、國土資源等部門，新設國土建設部；整合現有農業、糧食、林業等部門，建立大農業部；整合交通、鐵道、航空、公路、水運、郵政等，建立大交通部；整合文化、廣播影視、新聞出版、體育、旅游、文物、社科基金等部門，建立大文化部等。
周天勇還建議，為強化改革的統籌協調，打破部門利益格局，應重建國家體制改革委員會，繼續整合國家發展和改革委員會、國有資產管理委員會；此外，還可新設總理預算管理辦公室，以強化預算編制的科學性和協調性。
國家發改委經濟體制綜合改革司司長孔涇源不久前表示，縮小機構、精簡人員，是改革政府管理體制的必要措施。
在不久將到來的大部制改革中，必定要有一部分人為此而“犧牲”官位。如交通部、鐵道部和民航總局一旦合并，至少正部長就要減少兩個。
各個擊破分段而行
在過去，不論是宏觀調控，還是各類專項行動，行政管理上都是“轟轟烈烈”，動輒八九個部門，甚至十多個部門“聯合下文”、“聯合行動”，看上去各部門積極性都甚高，而實際上是一哄而起，互相推諉，誰都不負責。宏觀調控多方失利，與此也有關聯。
專家指出，今天的中國，除中央與地方、大型國企之間錯綜復雜的關系外，已形成龐大的利益團體，機構大分拆、重組，勢將因利益分配帶來強大反彈。
這種重大的改革，知易行難，可能要各個擊破，分段而行。
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