當中國建設銀行已經實現海外上市、中國銀行離上市只有一步之遙、中國工商銀行引進戰略投資者的工作完成之際，作為中國四大國有商業銀行中唯一一家尚未進行改制的銀行，中國農業銀行股份制改革仍然面臨艱難、復雜的局面。 自２００３年１０月以來，農行已多次向主管部門遞交股改方案。農行方面表示，農行每次上報方案都在進行自我完善和補充。
農行官方表示其股改方案立足于三方面：首先是對農行的歷史負責，其次是對農行系統的幾十萬員工負責，第三是對國家和農行的未來負責。基于這三點以及農行對拆分、逐步分離等形式的利弊進行分析，農行在自我選擇和主觀愿望上希望實施“整體改制”。
農行稱，國有商業銀行股份制改革要堅持“一行一策”的原則。“一策”對于農行來說就是要充分考慮其多年來與中國農業、農村、農民的密切聯系，就是要通盤考慮農村金融的整體改革。
分析人士認為，盡管一次性改制成本很大，但是如果采取分拆的形式，搞不好風險會更大。在２３日的媒體見面會上，中國農業銀行研究室主任李志成坦言：“流傳的分拆方案給農行系統造成了巨大的波動。”
分析人士指出，由于歷史上專業分工以“三農”為主，使得農行與其他三家國有商業銀行股份制改革相比，股改任務更加艱難、復雜。
在農行方面看來，“機構數量眾多、管理鏈條長”，“隊伍龐大”以及“歷史包袱沉重”是當前農行股改不能一蹴而就的原因所在：盡管已經撤并了２萬余個機構網點，農行目前的機構數量仍然高達３１００４個，這一數字相當于工行的１．４６倍、中行的２．７４倍、建行的２．１３倍。目前農行擁有４８萬人的龐大員工隊伍，比工行多出十多萬人。
此外，農業銀行還承擔著大部分與農業有關的政策性業務，涉農貸款余額高達９０００億元，約占其全部貸款總額的３８％，這使得農行財務重組難度加大。據推算，農行財務重組可能需注資的規模將超過其他三大行的注資規模。
高額不良貸款也是農行股改面臨的難題。無論是不良貸款消化的速度還是數量，農行都落在其他三大行后面。截至２００５年底，農行不良貸款比例高達２６．１７％，而按銀監會最新規定，國有商業銀行財務重組后應將不良貸款比例持續控制在５％以下。
盡管股改方案屢次修改，但農行一系列股改基礎工作仍在按既定目標穩步推進。農行此前開展了信貸資產風險狀況摸底清查，聘請國際知名會計師事務所對試點分行進行外部審計，基本摸清了全行資產風險底數。按照此前三大國有商業銀行股改經驗，審計署和會計師事務所進場審計，是股改鋪開前必須要做的準備工作。
“農行歷史包袱雖沉重，但這更加說明及時啟動農行股份制改造的必要性和緊迫性。”中央財經大學中國銀行業研究中心主任郭田勇的觀點頗有代表性。根據中國加入世貿組織的承諾，２００６年底前銀行業將全面開放，留給農行的時間只有半年。分析人士指出，農行如果不盡快剝離不良資產，及早進行股份制改造，面對外資銀行和眾多的內地金融機構的競爭，其處境將會十分危險。
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