中國人民銀行行長 周小川
今天非常高興參加中國金融學(xué)會(huì)主辦的政策性銀行改革與轉(zhuǎn)型國際研討會(huì)。首先，我代表中國人民銀行歡迎參加本次會(huì)議的世界銀行、國際貨幣基金組織、亞洲開發(fā)銀行等國際組織，以及日本、韓國、新加坡等國開發(fā)銀行和有關(guān)部門的嘉賓，同時(shí)也歡迎國內(nèi)各政府部門、相關(guān)機(jī)構(gòu)的專家共同參與探討政策性銀行改革的問題。我國政策性銀行發(fā)展改革有十分重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)非常重視政策性銀行發(fā)展改革這項(xiàng)工作，把政策性銀行改革發(fā)展的方向作為去年以來政策研究的一項(xiàng)重點(diǎn)工作布置給了金融界和有關(guān)部門，今年的政府工作計(jì)劃和政府工作報(bào)告中都明確提出，這是今年的一項(xiàng)任務(wù)。因此，我們在這個(gè)時(shí)候能召開這樣的會(huì)議是非常重要的。我預(yù)祝會(huì)議能夠取得圓滿成功。下面，我代表我個(gè)人就這個(gè)題目發(fā)表幾點(diǎn)意見，拋磚引玉，相信我們的研討會(huì)能夠在這個(gè)問題上取得成果。
我想首先回顧一下政策性銀行產(chǎn)生的歷史。大家都清楚，1993年，中共中央十四屆三中全會(huì)為中國建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)提出了50條建議，其中在金融的建議中明確提出了要建立政策性銀行。建立政策性銀行，一方面是為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，為我國經(jīng)濟(jì)改革轉(zhuǎn)軌服務(wù)，同時(shí)更重要的一方面是使當(dāng)時(shí)的四大專業(yè)銀行能夠擺脫政策性貸款業(yè)務(wù)，確實(shí)轉(zhuǎn)向商業(yè)性銀行。當(dāng)然，這個(gè)轉(zhuǎn)軌實(shí)際上要花較長時(shí)間。過去的四大專業(yè)銀行長年來很多貸款都是混合型的，都是半商業(yè)性、半政策性的。今天我們終于看到，經(jīng)過十多年的努力，其中也經(jīng)歷了亞洲金融風(fēng)波的沖擊，使我們在區(qū)分商業(yè)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)的進(jìn)程方面取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。我們從中吸取了很多教訓(xùn)，我們也體會(huì)到為什么那時(shí)候商業(yè)銀行不良貸款比例很高。經(jīng)過這么多年的努力，商業(yè)銀行逐漸走上了良性發(fā)展的道路。應(yīng)該說，成立三家政策性銀行，把業(yè)務(wù)區(qū)分開，分別滿足國民經(jīng)濟(jì)和政府的需要，不僅為國民經(jīng)濟(jì)作出了貢獻(xiàn)，同時(shí)，也為我們整個(gè)金融體制改革中功能的區(qū)分和清晰化作出了重大貢獻(xiàn)。
從銀行的具體業(yè)務(wù)行為來看，這么多年得出了很多歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。如果一家銀行政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)是混合的，可能對(duì)銀行的各層負(fù)責(zé)人來說是最舒服的事情，因?yàn)槭虑檗k得好可以說是商業(yè)性的，賺了錢機(jī)構(gòu)有份；事情辦得不好可以推給政府，說是政策性的。另外，由于在改革轉(zhuǎn)軌中財(cái)政相對(duì)薄弱，國家的財(cái)政收入在很長一段時(shí)間徘徊在占GDP的10%略多，政府有很多事情想辦但無財(cái)力去辦，銀行集政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)于一身的體制正好迎合了政府通過銀行辦事可能會(huì)很方便的心理，因而使政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)更加緊密地互相纏繞，難以分清。但結(jié)果往往是，可能高層領(lǐng)導(dǎo)說花1萬塊錢辦某件政策性業(yè)務(wù)，到了中層就可以用類似旗號(hào)花10萬塊錢，再往下就可能花幾百萬、上千萬，加起來是一個(gè)很大的數(shù)，最后說起來都是最高領(lǐng)導(dǎo)政策指導(dǎo)下的政策性貸款。在亞洲金融風(fēng)波期間我們體會(huì)到的一個(gè)很大的困難就是，產(chǎn)生了那么大比例的不良貸款，這些不良貸款要?jiǎng)冸x，而剝離過程中要區(qū)分責(zé)任。大家做了大量區(qū)分責(zé)任的工作，其中有一部分責(zé)任是可以區(qū)分開的，但有相當(dāng)一部分說不清楚，就是半政策性、半商業(yè)性的，有的是五成對(duì)五成，有的是九成商業(yè)性一成政策性，責(zé)任不好追究。從銀行的業(yè)務(wù)行為來分析，可以看到我們在這件事情上吃了很大的虧。這必須靠機(jī)制轉(zhuǎn)變才能扭轉(zhuǎn)，對(duì)此我們必須有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)。
在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠堅(jiān)定推進(jìn)改革開放的巨大決心，同時(shí)也離不開整個(gè)國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境，我們建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基本框架的速度還是很快的。盡管比較起來休克療法表面上干得快，實(shí)際從最后進(jìn)程來看，我們的轉(zhuǎn)軌較為成功，甚至有些方面比它們走得還快。轉(zhuǎn)軌就帶來了變化，到底我們的政策性金融業(yè)務(wù)現(xiàn)在還剩多少？還有哪些？如何界定、如何去做？我們的三家政策性銀行是否面臨著新的挑戰(zhàn)、新的任務(wù)、新的轉(zhuǎn)型？
應(yīng)該說，我國建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)基本框架所取得的成績大家有目共睹。從宏觀經(jīng)濟(jì)角度來講，現(xiàn)在越來越依靠經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控，而不再是行政的、計(jì)劃指令的方式。微觀經(jīng)濟(jì)方面的進(jìn)展更加明顯。十四屆三中全會(huì)后的十幾年中，國家逐步明確，企業(yè)改革主要以股份制公司形式為主要模式。國內(nèi)出現(xiàn)了一千多家的上市公司，有很多大型骨干企業(yè)同時(shí)也是海外上市的公司。因此，不論是在財(cái)務(wù)紀(jì)律上、在會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)上、在公司治理準(zhǔn)則上都在不斷向國際靠攏，同時(shí)，也在結(jié)合中國自己的特色有所發(fā)展。各種市場的發(fā)展非常突出，發(fā)展最快的還是商品市場，其次是服務(wù)市場，現(xiàn)在金融市場發(fā)展速度也很快。
這些發(fā)展意味著什么呢？過去開展政策性業(yè)務(wù)，一個(gè)很重要的原因是在價(jià)格扭曲的條件下對(duì)價(jià)差進(jìn)行補(bǔ)貼，因?yàn)閮r(jià)格不對(duì)，所以要補(bǔ)貼。于是就出現(xiàn)某些產(chǎn)品需要補(bǔ)貼、某些群體需要補(bǔ)貼、某些行業(yè)需要補(bǔ)貼。在市場化不斷取得進(jìn)展，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)基本框架已經(jīng)初步建成的情況下，我們在補(bǔ)貼方面的需求就越來越少了，真正需要給予非常明確的、有份量的補(bǔ)貼的領(lǐng)域在越來越縮小。
另外一個(gè)情況就是，財(cái)政狀況不斷改善。通過國際比較可以知道，政策性銀行做的有些事情，其實(shí)財(cái)政也可以做，或者說，是因財(cái)政實(shí)力不夠才通過政策性銀行做的，但不應(yīng)該由商業(yè)性機(jī)構(gòu)來做。這也與財(cái)政收入占GDP的比重有關(guān)系。在我們財(cái)政占 GDP比重太低的時(shí)候，確實(shí)有些事情想做，而又沒有錢，這時(shí)候我們借助了政策性銀行來做。1994年進(jìn)行稅改以后，財(cái)政開始慢慢走出低谷，后來出現(xiàn)了每年財(cái)政收入可以增長大概1000億元左右的良好局面。最近幾年，出現(xiàn)了令人有些喜出望外的情況，財(cái)政收入一年能增收5000億元左右。當(dāng)然，我們不應(yīng)該滿足。和發(fā)展中國家平均水平相比，中國的財(cái)政收入，加上一些特殊基金，相比之下仍舊是相對(duì)不足。從一個(gè)社會(huì)來講，總會(huì)有一些社會(huì)事務(wù)并不是完全按照市場、按照經(jīng)濟(jì)利益就完全能辦好的。但我們必須看到，對(duì)政策性貸款的需求在數(shù)量上已經(jīng)出現(xiàn)了非常大的變化，這個(gè)量已經(jīng)跟以前很不一樣了。以進(jìn)出口銀行為例。進(jìn)出口銀行過去對(duì)出口機(jī)電產(chǎn)品給予補(bǔ)貼，為什么呢？第一，出口機(jī)電產(chǎn)品的投入品貴，生產(chǎn)環(huán)節(jié)過去實(shí)行產(chǎn)品稅，重復(fù)征稅，加上那時(shí)候
競爭力也不行，科技水平也低，所以一部分機(jī)電產(chǎn)品出口需要補(bǔ)貼。第二，成套設(shè)備的出口需要補(bǔ)貼。因?yàn)槲覀兂商自O(shè)備生產(chǎn)能力比較弱，質(zhì)量也不太高，對(duì)外出口時(shí)一些愿意買中國成套設(shè)備的發(fā)展中國家的購買力也相對(duì)比較弱一些，所以成套設(shè)備也需要補(bǔ)貼。第三，部分勞務(wù)工程需要補(bǔ)貼。當(dāng)然，有一部分是因?yàn)閷?duì)方國家窮的緣故所以需要給予補(bǔ)貼。現(xiàn)在，從進(jìn)出口銀行介紹的情況來看，已經(jīng)發(fā)生了非常大的變化。我們機(jī)電產(chǎn)品出口的競爭力已經(jīng)很強(qiáng)了，沒有必要再補(bǔ)貼了。成套設(shè)備出口能力也已經(jīng)很強(qiáng)了，電廠、水泥廠等成套設(shè)備用不著補(bǔ)貼了。稍微有點(diǎn)問題的是造船，這個(gè)行業(yè)周期性強(qiáng)，過去曾經(jīng)有幾年船價(jià)非常低，那時(shí)候定的合同很吃虧，最近整個(gè)造船業(yè)市場價(jià)格已變好。大多數(shù)勞務(wù)工程也用不著補(bǔ)貼。因此說，既然商業(yè)上能夠做得好，那可能運(yùn)用商業(yè)性原則反而更好，會(huì)把事情做得更好，更有效益。剩下一些有補(bǔ)貼的部分，不是針對(duì)機(jī)電產(chǎn)品、成套設(shè)備或勞務(wù)的，本質(zhì)上并不是因?yàn)楦偁幜Σ粔颍菍?duì)某些貧窮的發(fā)展中國家或者是重債窮國的經(jīng)濟(jì)和外交性的支持，或者說是友好國家之間的支援，而不是產(chǎn)品競爭能力方面需要的政策性支持。
我舉這個(gè)例子是想說明，由于市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的程度、中國外向型經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的程度， 1993年十四屆三中全會(huì)確立的成立政策性銀行和政策性銀行所主要承擔(dān)的目標(biāo)和任務(wù)慢慢都在發(fā)生變化，而且這個(gè)變化是比較實(shí)質(zhì)性的，因此，政策性銀行現(xiàn)在需要進(jìn)一步考慮自己的發(fā)展方向，同時(shí)也面臨著像其他金融機(jī)構(gòu)一樣的問題，需要加強(qiáng)財(cái)務(wù)約束，需要避免在財(cái)務(wù)上出現(xiàn)“腳踩兩只船”的現(xiàn)象。
從商業(yè)銀行角度來講，有人提出，政策性銀行已經(jīng)大量在競爭性領(lǐng)域開展業(yè)務(wù)，實(shí)際上和很多商業(yè)銀行處于競爭關(guān)系。我個(gè)人看，處于競爭關(guān)系也沒有什么不對(duì)的，因?yàn)檫@表明正是我們市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到那個(gè)階段了，過去的政策性業(yè)務(wù)現(xiàn)在變得不需要補(bǔ)貼了，自然它也就靠近商業(yè)性業(yè)務(wù)了。所以，轉(zhuǎn)型的問題是新的發(fā)展、新的挑戰(zhàn)。可能有些商業(yè)銀行會(huì)說一些極端的話，比如有人認(rèn)為，既然原先的政策性業(yè)務(wù)已經(jīng)弱化了，有一些政策性銀行干脆關(guān)閉掉或者合并掉就行了。但這可能不是處理問題的最好的方式，因?yàn)樵谶@么多年的實(shí)踐中組建了機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，培養(yǎng)了人才，在有些方面有很好的特長。但是既然大家有這么多議論，就需要把定位、發(fā)展、政策界限等問題搞清楚。
應(yīng)該說，政策性銀行在改革轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程中做了大量探索，不斷發(fā)掘做各種新型業(yè)務(wù)的可能性，有一些業(yè)務(wù)確實(shí)做得很好。但既然是探索性工作，既然是新的局面、新的環(huán)境，而且是不斷變化的環(huán)境，人們就難免有褒有貶。有人會(huì)說這件事你做得好，有人說做得不好，有人說根本不該做，有人說是在瞎胡鬧，什么樣的說法都有，這也是不奇怪的。
我感覺，除了在國內(nèi)我們?nèi)耘f需要進(jìn)一步探索在哪些方面發(fā)揮政策性銀行的作用以外，還有一個(gè)新的領(lǐng)域，就是
中國經(jīng)濟(jì)通過對(duì)外投資更加融入國際經(jīng)濟(jì)，就是全球化，我們用了一個(gè)詞叫做“走出去”。中國經(jīng)濟(jì)不可避免的和國際經(jīng)濟(jì)有非常密切的聯(lián)系，中國經(jīng)濟(jì)離不開國際經(jīng)濟(jì)，國際經(jīng)濟(jì)現(xiàn)在也離不開中國經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)在已是這樣一個(gè)局面。我在80年代初期的時(shí)候參加過國家“六五后期”計(jì)劃編制工作。本來1980年就應(yīng)該做出“六五”計(jì)劃，但當(dāng)時(shí)沒有做出來，過了兩三年說“六五”計(jì)劃還沒做出來，就說做一個(gè)“六五后期”計(jì)劃。我覺得那時(shí)候行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想是比較清楚的“填平補(bǔ)齊”，就是希望做到缺什么補(bǔ)什么，哪塊產(chǎn)品我們進(jìn)口多就想辦法自己攻關(guān)，要補(bǔ)上，最后爭取做到盡量都不花外匯，什么東西我們自己都可以做。當(dāng)然，有的產(chǎn)品因?yàn)槲覀兛萍妓讲畹帽容^遠(yuǎn)，實(shí)際上一直也沒有做到。但當(dāng)時(shí)的指導(dǎo)思想確實(shí)是這樣的。另外，當(dāng)時(shí)還有一個(gè)看法，認(rèn)為中國不會(huì)像小國，小國有幾項(xiàng)專長，就去組織生產(chǎn)，生產(chǎn)出的產(chǎn)品很快就會(huì)超過本國市場的容量，就必須出口，小國必須跟國際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。而中國是有十幾億人口的大國，有那么大的市場，所以大家憑想像，認(rèn)為我們發(fā)展的各項(xiàng)工業(yè)都不會(huì)生產(chǎn)過剩。但很快，沒幾年就發(fā)現(xiàn)，不是這樣的。實(shí)際上我們現(xiàn)在生產(chǎn)的東西，要是不面向國際市場、不融入國際經(jīng)濟(jì)，有很多是在國內(nèi)不可能全部賣掉的。我們現(xiàn)在有一些產(chǎn)品，只有20%、30%是供國內(nèi)市場的。因此，生產(chǎn)行業(yè)必然走向?qū)I(yè)化，而且要體現(xiàn)國際比較優(yōu)勢。在這種情況下，我們不僅在進(jìn)出口方面要融入國際經(jīng)濟(jì)，同時(shí)在國際資本流動(dòng)、收購兼并、資源的互相補(bǔ)充等方面需要開發(fā)性金融發(fā)揮重要的作用。這一點(diǎn)與會(huì)同志都能舉出很多實(shí)例，也有很多實(shí)際的感受。
在中國，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)體制市場化，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)融入全球化，都給政策性銀行下一步如何發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。我們需要研究政策性銀行的定位、發(fā)展方向、發(fā)展藍(lán)圖、政策體制框架、監(jiān)管等方面的問題，要研究政策性銀行下一步應(yīng)該怎么做、特長是什么、特點(diǎn)是什么、將來和商業(yè)銀行的關(guān)系是什么、和國際性的開發(fā)性機(jī)構(gòu)的關(guān)系是什么，要研究如何參考其他國家類似的經(jīng)驗(yàn)，等等。我們在面臨很多新任務(wù)的時(shí)候，一些最基礎(chǔ)的內(nèi)部工作也一定要做好。作為一個(gè)良好的金融機(jī)構(gòu)，內(nèi)部管理、內(nèi)部控制體系、財(cái)務(wù)管理、公司治理以及資本充足率都非常重要。如果定位、方向還沒有研究清楚，這些問題也仍然不容忽視。因此，政策性銀行的改革發(fā)展很可能是內(nèi)部改革和外部環(huán)境變化以及功能定位、監(jiān)管加強(qiáng)等各方面綜合的一個(gè)課題。
以上，我主要從政策性銀行歷史演變的過程和演變方向上給此會(huì)做個(gè)發(fā)言，以期拋磚引玉，企盼大家的真知灼見，希望我們今天的研討會(huì)能夠取得好的成果，為我們下一步的改革和發(fā)展勾勒出基本的藍(lán)圖。謝謝大家！-
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