我國宏觀經(jīng)濟(jì)“去債務(wù)化”是一個長期過程，將地方債納入預(yù)算與審計的法制軌道屬于對于政府性債務(wù)管理的頂層設(shè)計，只有加強對政府債務(wù)監(jiān)管的系統(tǒng)性制度建設(shè)，才能降低風(fēng)險，提高效率。

《國務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國審計法實施條例〉的決定(征求意見稿)》擴(kuò)大了審計機關(guān)的職責(zé)、權(quán)限，提出將政府性債務(wù)依法明確納入審計制度。這一政策是地方政府性債務(wù)監(jiān)管法制化建設(shè)的重要舉措，得到了社會各界的關(guān)注與認(rèn)可。

一、將地方政府性債務(wù)納入常規(guī)審計是規(guī)范監(jiān)管的重要措施之一

近年來，一方面，我國地方政府債務(wù)規(guī)模日益龐大，增長速度驚人，涉及領(lǐng)域眾多；另一方面，我國對地方政府債務(wù)監(jiān)管相對滯后，地方債風(fēng)險不斷聚集，這一問題已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)運行中的一大隱患。2013年按照國務(wù)院要求，審計署對全國政府性債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計。審計結(jié)果表明，至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬億元，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.8萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的2.7萬億，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的4.3萬億，合計17.8萬億左右。面對如此龐大的政府性債務(wù)規(guī)模以及越來越沉重的債務(wù)償付壓力，國家下定決心規(guī)范治理，2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會議將“控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險”作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)之一，提出把短期應(yīng)對措施和長期制度建設(shè)結(jié)合起來。本次修改審計法，將地方債審計納入日常審計程序是從制度、法律的角度規(guī)范管理的重要舉措。

二、將地方政府性債務(wù)納入常規(guī)審計對于有效化解風(fēng)險意義重大

地方政府性債務(wù)納入常規(guī)審計意味著國家對于地方債的管理與監(jiān)督更加透明、規(guī)范，當(dāng)前對地方債的預(yù)算與審計改革同步進(jìn)行，對地方政府舉債行為的約束逐步走入法制化軌道。第一，我國長期以來以GDP指標(biāo)為政績考核重點，帶來了環(huán)境、債務(wù)等一系列問題。2013年底中組部下發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，要求地方政府淡化GDP考核，增加經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量、效益和可持續(xù)發(fā)展等考核指標(biāo)的權(quán)重，并加強政府債務(wù)考核，強化任期審計和離任追責(zé)。在地方政府財政審計以及在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中，地方債情況將作為重要的審計內(nèi)容，這對于地方債規(guī)模過大與增長過快將形成有效制約，有利于從源頭抑制不合理債務(wù)形成。第二，審計過程中，每一項審計科目涉及到地方政府債務(wù)的內(nèi)容，均將納入常規(guī)審計流程，可以有效掌握地方債的構(gòu)成與去向，不同類型地方債的來源與使用過程將更加清晰。第三，隨著對政府性債務(wù)審計體系的完善，每一筆發(fā)生的地方性債務(wù)來源、規(guī)模、期限、用途、償還、計劃等都將在審計過程中明確體現(xiàn)，不僅有利于分析地方債配置結(jié)構(gòu)是否合理，投入領(lǐng)域是否科學(xué)，而且有利于控制債務(wù)比例，降低相關(guān)風(fēng)險發(fā)生，對于下一步科學(xué)決策形成有力支持。

三、地方債納入常規(guī)審計將對部分經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)生一定影響

長期以來，地方政府資金是固定資產(chǎn)投資重要的資金來源之一，尤其是基礎(chǔ)建設(shè)投資領(lǐng)域，包括部分國家重大項目，地方政府投資資金占有較高比重。當(dāng)前，地方政府債務(wù)性風(fēng)險已經(jīng)逐步暴露，并波及到財政、金融、實體經(jīng)濟(jì)等各個領(lǐng)域。將地方債納入常規(guī)審計流程，在一定程度上將抑制地方政府舉債沖動，壓縮地方債務(wù)規(guī)模，這一措施短期內(nèi)對于地方投資基金將形成限制，部分地區(qū)年初主動調(diào)低投資增長預(yù)期目標(biāo)，也與規(guī)范地方債務(wù)管理有關(guān)。今年以來，部分大型投資項目中央資金落實較為順利，但地方政府配套資金不足，影響項目進(jìn)展。然而從長期看，必須認(rèn)識到，第一，地方債規(guī)模過大，導(dǎo)致政府還本付息成本不斷提高，僅利息支付一項未來將占用財政收入絕大部分，這將嚴(yán)重擠占固定資產(chǎn)投資資金，導(dǎo)致地方陷入投資資金不足的惡性循環(huán)；第二，這一政策實施，未來可以通過對地方債審計結(jié)果的分析，總結(jié)地方財政、債務(wù)支出重點流向與結(jié)構(gòu)特點，合理規(guī)劃投資結(jié)構(gòu)與領(lǐng)域。

地方債納入常規(guī)審計管理這一措施還將對金融領(lǐng)域產(chǎn)生顯著影響。由于地方債缺乏系統(tǒng)性監(jiān)管，地方政府存在還本付息壓力，同時對于利率等金融成本不敏感，其大舉向銀行等金融機構(gòu)融資“借新還舊”。這導(dǎo)致了近幾年銀行、信托等機構(gòu)表外業(yè)務(wù)迅速擴(kuò)張，影子銀行越演越烈，金融運行脫離實體經(jīng)濟(jì)。這不僅使我國財政金融系統(tǒng)性風(fēng)險不斷上升，而且嚴(yán)重危害國民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定運行。對地方債管理的法制化建設(shè)，將降低地方政府違規(guī)融資行為，對于壓縮銀行表外業(yè)務(wù)、規(guī)范影子銀行、提高金融監(jiān)管質(zhì)量具有重要意義，同時有利于推動利率市場化改革，降低實體經(jīng)濟(jì)融資成本。

四、以地方債法制化建設(shè)為契機進(jìn)一步完善監(jiān)督體系

將地方政府性債務(wù)納入常規(guī)審計是加強監(jiān)管的一項重要措施，未來應(yīng)以此為基礎(chǔ)與契機，一是推進(jìn)地方債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警制度建設(shè)，通過可量化的風(fēng)險指標(biāo)（如債務(wù)率、利息支出率等）評估和預(yù)警政府債務(wù)風(fēng)險，加強風(fēng)險控制；二是以預(yù)算管理和審計管理為依托共同管控地方債風(fēng)險，建立規(guī)范的地方舉債融資機制；三是設(shè)置政府債務(wù)“紅線”，在加強審計的基礎(chǔ)上，規(guī)定各級政府不能逾越債務(wù)天花板。(閆敏?國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部)