爭議中前行的《大氣污染防治法》
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原標題：爭議中前行的《大氣污染防治法》
●針對現實存在的突出大氣污染問題，此次《大氣污染防治法》修訂采取了一些得力措施，體現了立法修訂的必要性。
●立法遺憾在所有的立法中都不可避免。因為平衡利益和觀點彌合有難度，此次《大氣污染防治法》修訂還是存在一些遺憾。
●立法修訂到此程度，已經不易。霧霾污染防治不等人，防治霧霾急需法律手段和工具。基于這一點，應該認為，《大氣污染防治法》的修訂成果還是有相當的積極意義的，它是一部符合實際需要的專項環境法律。
2015年8月29日下午，北京市區上空出現輕度霧霾，全國人大常委會在社會爭議聲中通過了被俗稱為“霧霾法”的《大氣污染防治法》修訂草案。該法修訂工作于2006年啟動，由中國環境科學研究院大氣所牽頭起草，本人參與，迄今已經9年。草案進入國務院法制辦和全國人大常委會后，本人參與了多次意見征求工作，并接受國務院法制辦的委托，從事霧霾區域防治體制制度和機制研究。
總的看來，這次通過的修訂草案響應了生態文明和綠色化發展的要求，傾聽了各方意見，體現了立法進步，但因為各種原因，也留下一些缺憾。
修訂的進步
針對現實存在的突出大氣污染問題，此次《大氣污染防治法》修訂采取了一些得力措施，體現了立法修訂的必要性。除了響應“大氣十條”的要求，將揮發性有機物、生活性排放等物質和行為納入監管范圍，嚴控船舶大氣污染排放，加強重污染天氣預警，加強環境風險的預防和控制，細化社會參與和監督，推行排污權交易，加強與《環境保護法》銜接，增加行政處罰條款，加強行政強制力，懲處監測數據造假，規定約談制度外，此次修訂還體現了以下進步：
一是理順了大氣環境質量和污物排放總量的關系，體現了立法邏輯的科學性。
大氣環境管理應當以空氣質量目標管理為核心，而以前的大氣污染物總量控制指標的分配按年度分配，沒有考慮大氣環境的實時質量、實時容量和大氣污染物的實時排放流量。此次通過的修訂草案還是采納了這一思想，規定“防治大氣污染，應當以改善大氣環境質量為目標”，理順了大氣污染防治的科學邏輯。在該邏輯的指引下，該法對大氣污染防治的工作思路作了明確，即堅持源頭治理，規劃先行，轉變經濟發展方式，優化產業結構和布局，調整能源結構；指明了工作方向，即防治大氣污染，應當加強對燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業等大氣污染的綜合防治，推行區域大氣污染聯合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制。可以說，該法修訂的立法主線是基本明晰的。
二是按照動態管理的思想應對大氣污染問題，體現了立法的科學性與預測性。
首先，環境監管應把握中長期大氣污染物排放結構與總量趨勢。中國正處于轉型期，經濟下行壓力大，產業結構、能源結構、污染物排放等具有不確定性，環境管理措施變化必須具有合理的預期。為此，此次通過的修訂草案規定“國家鼓勵和支持大氣污染防治科學技術研究，開展對大氣污染來源及其變化趨勢的分析”，變化趨勢的分析就體現了大氣環境動態管理的思想。其次，環境監管也應把握短期內的大氣污染物排放與傳輸趨勢，為此，此次通過的修訂草案規定：“國務院環境保護主管部門應當組織建立國家大氣污染防治重點區域的大氣環境質量監測、大氣污染源監測等相關信息共享機制，利用監測、模擬以及衛星、航測、遙感等新技術分析重點區域內大氣污染來源及其變化趨勢，并向社會公開。”
三是通過提高燃油質量標準來解決機動車大氣污染問題，體現了立法敢于碰硬的擔當性。
在一些城市，機動車已成為主要甚至首要的大氣污染物來源，主要的原因是機動車過多、機動車質量和油品質量存在問題。為此，修改后的《大氣污染防治法》增加了許多機動車污染控制的條款。尤為引人注意的是，規定“制定燃油質量標準，應當符合國家大氣污染物控制要求，并與國家機動車船、非道路移動機械大氣污染物排放標準相互銜接，同步實施”；石油煉制企業應當按照燃油質量標準生產燃油。雖然一些專家并不滿意，認為油品標準制定的大部分專家來自“三桶油”，難以改變“三桶油”在油品質量方面強勢的格局。但是，立法這么規定，至少為環境保護部和國家質量監督檢驗檢疫總局介入石油煉制和供應，為環保介入油品質量控制，提供了法律基礎，維護了社會公共利益。
四是規定了重點區域大氣污染聯防聯控和重污染天氣的應對措施，體現了立法的問題導向性。
《大氣污染防治法》的此次修訂和2000年修訂相比，形勢有大不同，主要在于污染形態已不同，污染物種類由二氧化硫、氮氧化物、顆粒物擴展到揮發性有機物、氨等大氣污染物，點源污染已發展成區域污染，工業污染已發展成工業、生活、交通和農業污染疊加的污染。國家和社會已經面對了越來越嚴重的區域性霧霾，立法必須直面解決。為此，此次通過的修訂草案除了在總則第二條第二款規定“加強對燃煤、工業、機動車船、揚塵、農業等大氣污染的綜合防治，推行區域大氣污染聯合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物”外，還專門設立“重點區域大氣污染聯合防治”、“重污染天氣應對” 兩章，予以專門規范，具有問題導向意識。
