生態(tài)保護分區(qū)規(guī)劃模式引發(fā)深圳熱議
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專家建議推進管理機制創(chuàng)新實現(xiàn)保護主體的多樣化
分區(qū)保護模式是保護模式的“混搭”，實現(xiàn)差異化精細管理，勢必對管理能力提出更高要求。
“如果實行分區(qū)保護，必須要創(chuàng)新與這一模式相配合的管理機制。”王勇軍是福田紅樹林自然保護區(qū)工作的專家，關(guān)注環(huán)保事業(yè)20余年，他認為要真正實現(xiàn)有效的生態(tài)保護，模式選擇固然重要，實現(xiàn)有效管理更為重要。
業(yè)內(nèi)人士認為，設立自然保護區(qū)可以實現(xiàn)最剛性的管理，按照《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》規(guī)定，自然保護內(nèi)的核心區(qū)和緩沖區(qū)的管理非常嚴格，尤其是核心區(qū)，一旦批準成立則禁止人進入，除非批準范圍內(nèi)的科學研究活動。緩沖區(qū)的外圍劃為實驗區(qū)，才可以進行科學試驗、參觀考察、旅游等活動，“因此在大鵬半島設置自然保護區(qū)，由市主管部門用國家最嚴格的措施，對保護區(qū)范圍進行保護管理。”
對此觀點王勇軍結(jié)合多年自然保護區(qū)管理經(jīng)驗談了自己的感受：“表面上看自然保護區(qū)模式是各種保護方式中最為剛性的，理論上的確如此，但這并不代表在實踐中自然保護區(qū)就一定能管理好。”他認為，自然保護區(qū)雖然有國家出臺的相關(guān)條例作為依據(jù)，但在管理上缺乏執(zhí)法手段。管理部門只有三種情況下可以罰款：擅自移動自然保護區(qū)界碑的、在保護區(qū)內(nèi)搞科研活動不提供副本的以及不遵守保護區(qū)制度且不聽勸告的。以福田區(qū)紅樹林保護區(qū)為例，雖然是國家級自然保護區(qū)，但一段時期內(nèi)村民們在保護區(qū)內(nèi)亂搭建、生火做飯，在祭祖時燃香燭放鞭炮，管理人員也無可奈何，至于在保護區(qū)內(nèi)砍樹、打獵、非法開墾等行為，保護區(qū)沒有執(zhí)法權(quán)，需要求助當?shù)卣南嚓P(guān)執(zhí)法部門。
王勇軍認為，根據(jù)自然保護區(qū)人員編制規(guī)范，大鵬半島整體設立自然保護區(qū)，按目前情況只能配備10多個財政人員編制，但大鵬半島臨近城市，人類活動頻繁，又臨海，地理條件復雜，而且根據(jù)自然保護區(qū)相關(guān)規(guī)定，要設立核心區(qū)、實驗區(qū)、緩沖區(qū)等，“戰(zhàn)線拉得這么長，根本沒辦法管，沒有當?shù)卣膮⑴c，單憑保護區(qū)自身，很難真正實現(xiàn)有效管理。”
“分區(qū)保護模式強調(diào)當?shù)卣畢⑴c管理，目的是發(fā)揮新區(qū)政府生態(tài)保護的職能作用，并組織領導辦事處、社區(qū)形成生態(tài)保護的合力，因此，政府參與管理的分區(qū)保護模式更有利于保護。”大鵬新區(qū)相關(guān)人士也認為，自然保護區(qū)模式的管理主體比較單一，而實現(xiàn)保護主體的多元化應該是今后的方向，“這在香港，已經(jīng)有成功經(jīng)驗，只有創(chuàng)新機制，讓各級政府、社區(qū)、原住民都參與生態(tài)保護，甚至吸引社會組織、企業(yè)來參與保護，實現(xiàn)保護主體多樣化，才能擰成一股繩形成保護生態(tài)環(huán)境的合力。”
“將人與自然隔離不利于更好保護”
根據(jù)分區(qū)保護設想，大鵬半島重點保護的7個區(qū)域中，除了一個自然保護區(qū)外、其他區(qū)域以森林公園、生態(tài)廊道、國家濕地公園、紅樹林濕地公園、自然保護小區(qū)等形式出現(xiàn)。市民王先生認為，規(guī)劃這么多的公園，肯定會有更多的人類活動，“這會不會影響到生態(tài)的保護，如果按自然保護區(qū)的標準，將會減少人類的活動，有利于保護。”他的觀點代表一部分深圳市民的看法。
對于通過限制進入大鵬半島一些區(qū)域來達到嚴格保護的做法，很多市民也不認同。他們認為，大鵬半島是深圳人的后花園，在不污染環(huán)境的前提下，應該讓深圳人在緊張工作之余有個放松休閑的地方。一位在較場尾經(jīng)營民宿的李小姐對去年的“限行風波”還記憶猶新，去年深圳市相關(guān)部門曾試圖交通限行來減少游客的進入，但市民的反對讓限行最終“胎死腹中”，“如果采用限制進入的方式，實際上是剝奪、消減市民的‘生態(tài)福利’，肯定也會激起民意反對。”
目前有人擔心，雖然限制的確可能會讓市民享受不到半島上的一些旅游資源，但如果采用分區(qū)保護，恐怕會不利于嚴格保護，甚至為商業(yè)開發(fā)打開缺口，兩害相權(quán)，就不如暫且限制。
“只是簡單限制的保護模式本身不是很科學。”規(guī)劃專家郭晨認為，深圳推出生態(tài)控制線制度，這是一項很重要的理念創(chuàng)新，但“二維平面一條線”，線內(nèi)什么都不能干，線外什么都可以做，還不是真正的科學保護，現(xiàn)在應圍繞生態(tài)控制線這一理念作進一步的創(chuàng)新，根據(jù)不同的空間、時間、人、事件這四維，確立起詳細、真正科學的保護體系。
“‘什么都不讓干’的保護，是一種消極保護。”深圳綜合開發(fā)研究院的宋丁教授也認為，深圳之前也設立過自然保護區(qū)，但被經(jīng)濟發(fā)展“蠶食”的例子并非沒有，“什么都不干”并不能完全確保生態(tài)的完整，而且保護生態(tài)不等于將人與自然隔離，應在保護的前提下，考慮生態(tài)保護和當?shù)貐f(xié)調(diào)發(fā)展的問題，面對可能會出現(xiàn)的問題，可以通過加強規(guī)劃來約束適度利用和開發(fā)行為。“這是積極的保護，才有生命力，才能讓保護可持續(xù)下去。”
“分區(qū)保護模式目前還只是一個初步的構(gòu)想，后面還應有一系列創(chuàng)新加以配套，如果只選擇現(xiàn)有的單一模式，后續(xù)的創(chuàng)新也就無從談起。”王勇軍建議，要讓分區(qū)保護模式最大程度發(fā)揮作用，可以在機制、制度上推進五個方面的創(chuàng)新，一是完善和強化監(jiān)督機制；二是建立嚴格的考核機制，要考核新區(qū)、辦事處、社區(qū)各級一把手和領導班子，實行生態(tài)保護重大失誤一票否決制度；三是專家參與制度；四是生態(tài)補償制度，要對原住民進行生態(tài)補償，市里也要對新區(qū)進行生態(tài)補償；五是法治創(chuàng)新，通過立法來推動生態(tài)保護。
■觀察
生態(tài)保護模式創(chuàng)新應在法治框架內(nèi)進行并開展公共討論
深圳成立大鵬新區(qū)，本意就是希望在大鵬半島加大生態(tài)文明發(fā)展的探索力度，尤其是在黨的十八大提出的要探索“生態(tài)文明”制度創(chuàng)設的大背景下，設立大鵬新區(qū)摸索生態(tài)文明發(fā)展新路其意義甚至不亞于前海。因此在如何更好地保護大鵬半島方面，應根據(jù)新區(qū)的實際不斷創(chuàng)新，找到最佳的保護模式，而不是簡單沿襲舊的保護思路。這是大鵬新區(qū)的天然使命。
當然，任何創(chuàng)新最初出現(xiàn)常常會受到質(zhì)疑，因此存在著對類似分區(qū)保護模式這一創(chuàng)新舉措的擔心和質(zhì)疑也屬正常現(xiàn)象。當前的改革創(chuàng)新需要勇氣，也需要智慧，對于新的保護模式可能會帶來的問題應該通過進一步的改革創(chuàng)新、按深圳市委市政府所提出的“三化一平臺”戰(zhàn)略，利用深圳擁有立法權(quán)的優(yōu)勢強化立法來加以解決，而不是碌碌無為地選擇退縮，按部就班固守傳統(tǒng)保護模式，這實在不是深圳這座以改革創(chuàng)新為最大使命的城市所應有的作為。
這樣的創(chuàng)新首先必須要在法治的框架內(nèi)進行，也要廣泛聽取民眾的訴求、意見。集納眾多專業(yè)人士和深圳市民集納觀點，不難發(fā)現(xiàn)“嚴格保護、科學發(fā)展”是政府、專家、市民意見的共識。決策者下一步應積極聽取各方民意，進行充分的公共討論，科學評估各種保護模式優(yōu)劣，這既是制定大鵬半島生態(tài)保護規(guī)劃的必要途徑，也或?qū)⒊蔀樯钲诠妳⑴c公共政策制定的一次生動實踐。
■名詞解釋：
分區(qū)保護模式
分區(qū)保護模式是指在一個特定生態(tài)區(qū)域內(nèi)，根據(jù)區(qū)域內(nèi)部不同組成部分的生物資源、生態(tài)承載力、敏感程度、功能定位、保護現(xiàn)狀以及面臨問題，依照相關(guān)的法規(guī)政策，針對性設置自然保護區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園、自然保護小區(qū)等保護方式。在管理體制上，強調(diào)實行分區(qū)、分類、分級管理，吸引主管部門、當?shù)卣⒃∶瘛⑸鐣M織共同參與，根據(jù)區(qū)域內(nèi)每個部分保護方式設置，差異化配置管理資源，提高生態(tài)保護精細化、科學化水平。
大鵬半島的分區(qū)保護模式是以基本生態(tài)控制線為基礎，依據(jù)半島的功能定位、典型生態(tài)系統(tǒng)類型、珍稀瀕危動植物和自然遺跡分布特征，分成大鵬半島國家地質(zhì)公園（51.63平方公里）、大鵬半島自然保護區(qū)（筆架山-迭福山-排牙山森林生態(tài)系統(tǒng)含飲用水源保護區(qū)）（65.76平方公里）、紅花嶺海岸森林公園（29.88平方公里）、大鵬半島中部生態(tài)廊道（23.6平方公里）、壩光古銀葉樹國家濕地公園（0.27平方公里）、東涌紅樹林濕地公園（0.29平方公里）、西涌香蒲桃林自然保護小區(qū)（0.16平方公里）7個重點區(qū)域分類分級進行高水平保護，重點保護的區(qū)域面積達171.59平方公里。
文/鳳飛偉